如何走出“鄰避”困境

於常勇

能源類設施“鄰避”現象：

新建核能發電廠、火力發電廠、煉油廠與石化工廠等所致

廢棄物類設施“鄰避”現象：

新建垃圾處理焚化廠、污水處理廠等所致

社會類設施“鄰避”現象：

新建特殊交通設施、火葬殯儀、精神病院等所致

別動我家后院

如何應對“鄰避”現象，處理“鄰避”矛盾，避免“鄰避”沖突，成為一個地方能否持續發展、科學發展的待解難題

法國有句名言：“改革很好，但最好從鄰居家開始。”

享受好處，不擔損失，這就是“鄰避”效應的體現。

所謂“鄰避”效應（Not-In-My-Backyard），是指某地居民因擔心公共設施對身體健康、環境質量和資產價值等帶來負面影響，從而產生嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，進而采取高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

比如垃圾問題——“垃圾圍城”是城市發展的心病。用填埋方式處理，既占土地又污染。用焚燒方式處理，既能發電又清潔。

“垃圾焚燒好不好？”

“當然好。”大家異口同聲。

“那如果廠址選在你家門口，你愿意嗎？”

很多人立馬臉色陡變：“為什么要建在我家門口？為什么不建在別處？”

“鄰避”效應就這樣產生了——“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里，我不干。”

幾乎每個發達國家都經歷過“鄰避”主義時期——步入城鎮化高速發展時期，原有能源供給、廢物處理等公共設施，無法滿足城鎮化之需，就必然需要新建。

而新建公共設施，就難免引發“鄰避”沖突。

上世紀80年代，美國預定興建81座廢棄物處理場，但只有8座順利完成，原因就在于民眾激烈的“鄰避”行動。

進入新世紀后，我國步入城鎮化高速發展期，“鄰避”效應也開始在各大城市蔓延。

在“鄰避”效應面前，一些地方政府陷入“項目批復→居民抗議→項目啟動→抗議升級→政府妥協→項目轉移→新一輪循環”的消極模式。

這種被動局面若不改變，會極大制約城市發展和經濟升級——比如垃圾問題，現在全國2/3的大中城市都面臨“垃圾圍城”危機。

當“鄰避”效應盛行時，其實大家都輸了。

“鄰避”為何難避

一邊是城市公共設施嚴重不足，一邊是公眾的強烈抵制，“鄰避”效應使公共設施像個落不了地的皮球，被踢來踢去，何以如此？

工業化高速發展之必然

自2002年開始，中國進入改革開放以來的第三個工業快速發展期，各地政府上馬了一系列能源、化工等工業項目。這些項目較易產生環境問題，引發周邊居民嫌惡、排斥情緒。

城鎮化快速推進之結果

中國步入城鎮化快速推進時期，原有城市公共設施——譬如交通設施、能源供給及廢物處理等，無法滿足城市化要求，必然要求新建公共設施。

居民環保意識日益高漲

過去居民收入水平較低，主要關注點在于如何提高物質生活水平，而現在越來越關注生活環境——原本環境因子未包含在人的消費函數當中，現在包含進來了。

政府決策透明度不夠

有的地方政府存在“鴕鳥思維”，明知項目存在巨大爭議，但不選擇公開透明的科學決策程序，而是回避矛盾，試圖通過偷偷摸摸的方式大干快上，造成既定事實逼迫公眾接受，殊不知這樣只會激化矛盾。

環評結果公信力不足

“鄰避”設施建設前的環評工作，只是支持建設項目的相關方，比如政府或者承建單位，單方面邀請環評機構開展測評，而非獨立的第三方機構，其環評結果的權威性受到群眾質疑。

公共參與機制不健全

由于害怕“鄰避”效應拖后腿，相關建設單位、環評單位以及相關政府監管部門，往往在環評公眾參與環節走過場，甚至根本沒有公眾參與，引起公眾的猜忌、逆反心理。

擔心健康受威脅

居民們擔心這些公共設施會對周邊環境造成直接污染，對自己的健康安全帶來威脅。

擔心房產會貶值

房產是一般家庭的主要資產——居民們擔心這些公共設施會引起自家房產大幅貶值。

專業知識的缺失

公眾對這些項目缺乏了解。以PX項目為例，很多人覺得PX毒性很大，但其實毒性很小，其“毒性”與咖啡相當，這是世界衛生組織的結論。

產生不平衡心理

“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里。”很多居民產生不平衡心理——憑什么要我們來承擔應該整個社會承擔的后果。

“鄰避”效應解題方程式

借用他山之石，對影響公眾利益的項目進行民主協商、科學決策、信息公開、嚴格監管，并給予合理補償，當可破解“鄰避”困境

政府決策應從自上而下的“決定—宣布—執行—沖突”模式轉化為“參與—協商—共識—執行”模式

建立項目信息公示制度

關系人民身心健康和財產安全的公共信息，需要用法律強制規定公示出來——消除信息不完全和不對稱對公眾心理和政府決策的負面影響。

建立項目公眾參與機制

切實保證公眾對“鄰避”項目的知情權、參與權，讓其參與項目決策、環評、聽證、監督整個過程，與政府、企業建立互信關系。

完善項目共同監管制度

引入雙方信賴的第三方專業機構，對“鄰避”項目建設營運進行評估、監督與監測，并讓其在“鄰避”沖突中發揮重要釋惑和平衡作用。如果環保措施不達標或標準設定太低，再優惠的措施，再用心的宣傳，都無法化解公眾心頭的疙瘩

給“鄰避”設施系好“安全帶”

既然“鄰避”設施是一定要建的，居民安全也是一定要保障的，那么要做的就是，采用一流的技術，達到一流的標準。

對技術安全進行權威評估

要引入專業的、公正的第三方機構，對“鄰避”設施技術標準進行風險評估，加強檢測并定期發布結果，減輕居民的恐懼與不安。

建立預防風險的保險措施

要制訂詳細的施工區和生活區的環境保護計劃，為居民提供應對可能損害的保險性措施。

誰受益誰補償、誰被影響誰受償，這是解決“鄰避”沖突的寶貴經驗——補償機制會大大降低“鄰避”沖突發生的可能和規模

建立補償平衡機制

修建公共設施，雖然對多數人有益，但會對少數人造成影響，那政府就應該建立利益補償和平衡制度，對受影響的人群進行合理補償。

建立環保回饋機制

設立公園、圖書館、運動中心、溫水游泳池等，供附近民眾免費（或打折）使用。此外，還可以給予減免電費、給予獎學金等回饋補償。

美國經驗

1980年以后，鑒于“鄰避”運動愈演愈烈，紐約建立了“平等共享選址程序”，成功走出“鄰避”困境。每年，紐約市長會公布城市新建、擴建的公共設施，進行項目投資預算和選址可行性論證。社區董事會90天內進行反饋，將報告通知居民、舉辦聽證會、向城市規劃委員會提交意見。設施地址選定后，社區董事會有權設立設施監督委員會，全程監督。另外，公共設施規建過程，每一步都強調公眾參與。一個項目至少舉行四次聽證會，城市規劃委員會每月還會舉行兩次公眾聽證例會，最大限度鼓勵公眾參與，且從善如流。

韓國經驗

1997年，韓國出臺《促進區域性垃圾處理設施建設法》。主管部門公布垃圾處理設施的建設計劃和備選方案；由設施服務區域內居民組成選址委員會；后者選擇專業機構論證篩選，主管部門對最終選址位置和圖紙進行公示；居民代表、議會成員以及專家組成“居民支持顧問團”，選擇專業機構進行環境影響調查，確定“環境影響范圍”。

新加坡經驗

新加坡之所以很少發生“鄰避”沖突，就在于它對公共設施項目制定了最嚴格的技術標準。環保部門會在項目設計時加以控制，并貫穿開發、運行各個環節。

奧地利經驗

走近奧地利首都維也納垃圾焚燒廠，看不見煙塵，聽不到噪音，聞不到臭味。維也納采用先進廢氣凈化處理技術，垃圾經1150℃高溫焚燒后，廢氣成為環保氣體，殘渣用于制造建筑材料——人人避而遠之的垃圾焚燒廠搖身變為旅游景點。

英國經驗

過去10年，英國垃圾焚燒發電廠增加了一倍，民眾何以接受？關鍵在于英國擁有“污染物釋放和轉移登記”數據庫，任何人都可以登錄，閱讀該工廠對環境影響的全面評估報告。

我國臺灣地區經驗

我國臺灣地區建立回饋金制度解決“鄰避”效應的經驗值得借鑒。例如，臺北市木柵垃圾焚燒廠建設了博嘉運動公園，公園內設有溫水游泳池、兒童游戲場、閱覽室、藝文教室、多功能集會廳及停車場等公共設施，免費供鄰近居民使用。焚燒廠每燒1噸垃圾就拿出200元新臺幣，支持當地建設和民眾福利。

韓國經驗

韓國發布《促進區域性垃圾處理設施建設法》，選擇專業機構對設施進行環境影響調查，確定“環境影響范圍”，對焚燒廠圍墻外300米范圍內的居民實行相關優惠和補貼，比如用電優惠。這樣，垃圾焚燒廠周圍的房價不降反升，當地民眾也對相關項目持認同態度。