我國公務(wù)員聘任制改革的實踐與思考

張波

摘 要：公務(wù)員聘任制是不同于常任制、委任制的現(xiàn)代公共部門人力資源管理制度。作為首批試點地區(qū)之一，浦東新區(qū)將公務(wù)員聘任制作為政治體制改革的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)、職位設(shè)定、合同管理等方面作出了有益探索。然而，公務(wù)員聘任制改革仍需在邊界設(shè)定、薪酬福利、權(quán)力授予、轉(zhuǎn)換機制等方面進行深入的研究，以期構(gòu)建符合現(xiàn)代公共行政理念的公務(wù)員制度。

關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員；聘任制；公共部門；人力資源管理制度

中圖分類號：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0005-06

公務(wù)員聘任制度是現(xiàn)代公共行政人力資源管理制度的重要組成部分。2006年1月實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第95條規(guī)定：機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。2007年，廣東省深圳市和上海市浦東新區(qū)開展了公務(wù)員聘任制試點工作。2011年，人社部印發(fā)了《關(guān)于聘任制公務(wù)員管理試點辦法的通知》（人社部發(fā)[2011]14號），公務(wù)員聘任制試點工作的范圍擴大至全國。時至今日，公務(wù)員聘任制改革已貫穿于全國各省市政府的行政改革報告中。然而，專家學(xué)者、社會公眾對公務(wù)員聘任制改革還存在許多憂慮，比如“鯰魚效應(yīng)”不明顯、滋生腐敗、個人權(quán)利無法保障等等。作為首批公務(wù)員聘任制改革試點地區(qū)之一，上海市浦東新區(qū)在公務(wù)員聘任制度改革方面積累了一定的經(jīng)驗，深入分析其改革的主要做法和存在的問題，對進一步完善公務(wù)員聘任制度具有十分重要的意義。

一、公務(wù)員聘任制的界定及相關(guān)概念的辨析

在界定公務(wù)員聘任制這一概念時，我們經(jīng)常聯(lián)想到諸如雇員制、常任制、選任制、委任制、考任制等系列概念。如何辨別這些概念？它們之間有怎樣的區(qū)別和聯(lián)系？這是研究公務(wù)員聘任制改革的基本前提，對闡釋公務(wù)員聘任制改革具有至關(guān)重要的作用。

常任制又稱常任文官制，其最早來源于中國古代封建官僚制度。后在英國發(fā)展成為以韋伯的官僚制理論和威爾遜的公共行政理論為基礎(chǔ)的現(xiàn)代官僚政治制度，成為了世界公認(rèn)的最為完美、最具效率的現(xiàn)代公共行政人力資源管理制度，[1]其最明顯的特征是永業(yè)性和穩(wěn)定性。我國公務(wù)員制度是典型的常任制。公務(wù)員錄用，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法，即考任制，這是成為常任制公務(wù)員的唯一渠道。而公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則實行選任制和委任制，前者是通過選舉產(chǎn)生的方式來確定任用對象的任用方式；后者亦稱任命制，與選任制相對應(yīng)，是指由立法機關(guān)或其他任免機關(guān)經(jīng)過考察直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)的制度。與常任制不同，“雇員制”的概念最初來源于美國。在美國，公務(wù)員被統(tǒng)稱為“政府雇員”，即指一切被政府雇用，不與總統(tǒng)共進退、無過失就可以長期任職的人。[2]在我國，公務(wù)員雇員制指的是“政府運用契約方式從社會上招聘工作人員并對之進行管理的一套人力資源管理制度的總和，這些雇員最顯著的特征是不占用公務(wù)員編制。”[3]

公務(wù)員聘任制則是《公務(wù)員法》確立的一種公共行政人力資源管理補充制度，是公務(wù)員雇員制的成熟和正式形態(tài)。[4]《公務(wù)員法》第16章就“職位聘任”作了明確規(guī)定，允許“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”。故此說，機關(guān)通過公開招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則與擬聘人員簽訂聘任合同，讓其受聘于專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，并在任期之內(nèi)享有行政編制，這樣的受聘人員即為聘任制公務(wù)員。[5]公務(wù)員聘任制就是對聘任制公務(wù)員進行管理的一套制度總和，是我國公務(wù)員制度的一項創(chuàng)新和突破。與傳統(tǒng)公務(wù)員、雇員制公務(wù)員相比，聘任制公務(wù)員有著自己獨特的理論基礎(chǔ)、價值取向、勞動關(guān)系、法律規(guī)范、運行方式、考核形式、薪酬待遇等（見表1）。

二、我國公務(wù)員聘任制改革在浦東新區(qū)的實踐

（一）公務(wù)員聘任制在浦東新區(qū)實踐的必要性和可行性

1.公務(wù)員聘任制改革是浦東新區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的現(xiàn)實需要。作為改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者，浦東新區(qū)行政領(lǐng)域?qū)Ω叨藢I(yè)人才需求尤為迫切。在金融、航運、城市規(guī)劃等領(lǐng)域，一些職位需要具有特殊專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗或資歷的人員，而這些人才，機關(guān)一時難以培養(yǎng)，有的也不適合通過機關(guān)自身培養(yǎng)。實行公務(wù)員聘任制就可以通過靈活的特殊政策，滿足機關(guān)對高層次專業(yè)技術(shù)人才的需求。而對一些輔助性、事務(wù)性工作，聘任制公務(wù)員還可以降低機關(guān)用人成本，滿足政府一些階段性、項目性工作的用人需要。當(dāng)然，把公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員任用的補充形式，可以打破單一的用人方式，拓寬選人、用人的渠道，既可以吸引多樣化的高技術(shù)、高技能人才，增強公務(wù)員制度的活力，促進公務(wù)員隊伍的新陳代謝，實現(xiàn)公務(wù)員能上能下、能進能出；又可以引導(dǎo)公務(wù)員進行合理地流動和樹立正確的職業(yè)觀，改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。

2.公務(wù)員聘任制改革是深化政府管理體制改革的重要內(nèi)容。作為綜合配套改革試驗區(qū)，浦東新區(qū)要在政府管理體制這個關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)進行突破，探索建立充滿活力的用人機制，提高政府的工作效率和服務(wù)水平。但是，隨著開發(fā)、開放的推進，原來作出重要貢獻(xiàn)的“小政府、大社會”行政構(gòu)架也暴露出一些問題，比如隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理、人員素質(zhì)不盡精干、激勵機制不夠靈活、工作效率未盡發(fā)揮等等，這些都在一定程度上制約了政府城市社會管理的效能，需要通過創(chuàng)新思路、改革機制予以解決。實行公務(wù)員聘任制有利于改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平，達(dá)到增強活力、提高效率、降低成本、確保政府機關(guān)優(yōu)質(zhì)高效協(xié)調(diào)運行的目的，為推進綜合配套改革提供保證。

3.國內(nèi)外政府雇員制度為試行公務(wù)員聘任制提供了有益經(jīng)驗。20世紀(jì)70年代以來，西方國家政府為控制行政機構(gòu)規(guī)模和人員數(shù)量、減少政府支出不斷擴大與公共收入有限的矛盾、解決社會發(fā)展及公眾對政府期望值與政府行政能力不匹配等問題，紛紛在一些崗位實行以聘任為核心的政府雇員制度。為探索吸引高層次、專門人才到政府機關(guān)工作，2002年，吉林省率先試行了政府雇員制；2003年，廣東、海南、江蘇、湖北、湖南等省也紛紛嘗試政府雇員制。其實，早在2002年，浦東新區(qū)就已率先面向海外采取聘任制辦法招聘首席規(guī)劃師，哈佛大學(xué)吳越博士成為國內(nèi)首位聘任制公務(wù)員。2004年初，浦東新區(qū)在公安系統(tǒng)試行文職雇員制度；2005年，浦東新區(qū)在事業(yè)單位新進人員中開展了人員派遣試點工作。這些實踐與探索積累了有益的經(jīng)驗，為開展公務(wù)員聘任制試點工作奠定了基礎(chǔ)。

（二）浦東公務(wù)員聘任制改革的基本經(jīng)驗

1.制定相應(yīng)的配套制度。除《公務(wù)員法》中公務(wù)員聘任制的普適性要求和規(guī)定外，浦東新區(qū)還研究擬定了《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員管理試行辦法》、《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員工資管理的試行意見》、《浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員聘任合同書范本》等一系列配套文件，基本上形成了一套較為完整、具有可操作性的配套辦法。在招聘方式上，原則上參照公務(wù)員考試錄用程序，面向社會公開招聘。為了適應(yīng)不同類型職位的特點，浦東新區(qū)在聘任制公務(wù)員錄用上，一是突出專業(yè)測試比重，初始成績中70%是測試應(yīng)聘者運用理論、知識和方法分析解決實際問題的能力，30%是由招聘單位綜合計算的履歷成績；二是引入包括心理測試、情景模擬、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、“文件框”等現(xiàn)代人力資源評價技術(shù)；三是注重綜合評估，評估小組由組織部門、用人單位、專業(yè)技術(shù)專家組成，適當(dāng)擴大面試人選范圍，一般按1：5的比例進入面試。在合同管理上，一是擬定了合同范本，明確了試點中合同期限一般不超過3年；二是明確職位及其職責(zé)要求，編寫了職位說明書，明確職位承擔(dān)的具體工作任務(wù)以及聘任制公務(wù)員在工作中的工作權(quán)限和責(zé)任。在聘任制公務(wù)員薪酬管理上，一是實行協(xié)議工資，參照相近行業(yè)、類似崗位和人員的市場薪酬水平以及機關(guān)相近崗位人員的收入水平，提出可供參考的職位薪酬，而最終薪酬的確定，則是根據(jù)擬聘任人選的具體情況協(xié)商確定；二是聘任制公務(wù)員實行績效掛鉤，按照“以崗定薪、責(zé)酬相符”的原則，突出業(yè)績考核薪酬比重。

2.嚴(yán)格把握公務(wù)員聘任職位的范圍。浦東新區(qū)在公安系統(tǒng)、事業(yè)單位、機關(guān)儲備人才等領(lǐng)域推行公務(wù)員聘任制。根據(jù)《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，有兩類職位可以實行聘任制，一類是專業(yè)性較強的職位。其特點是對專業(yè)技術(shù)知識、專業(yè)技能要求很高。截至目前，浦東新區(qū)面向社會公開招聘了19人，職位范圍涉及金融、財會、規(guī)劃、資產(chǎn)管理、翻譯等專業(yè)技術(shù)職位（見表2）。從職位類型看，浦東新區(qū)目前采用了兩種模式：第一種是相當(dāng)于單位領(lǐng)導(dǎo)的助理層面，直接對局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，賦予較大的工作權(quán)限，配備相應(yīng)的助理團隊；第二種是內(nèi)設(shè)部門助理層面，安排在處內(nèi)工作，大多數(shù)職位屬于這一層面。[6]另一類是輔助性職位。這部分職位事務(wù)性較強，在機關(guān)工作中處于輔助地位，如資料管理、文件管理、文字處理等。在招聘條件上，除了普通公務(wù)員應(yīng)該具備的條件外，浦東新區(qū)還從專業(yè)、學(xué)位、年齡、工作經(jīng)歷、畢業(yè)院校以及各方面能力等對每個職位作出較高的要求（見表3），使得聘用者能夠真正具有履職能力。而對于沒有滿足條件的職位，寧缺毋濫。如2008年發(fā)改委戰(zhàn)略研究崗位，由于沒有合適的應(yīng)聘者，最終職位空缺。

表2 浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員職位信息情況

[批次＼&人數(shù)＼&職位信息＼&第一批＼&6人＼&科學(xué)技術(shù)委員會主任助理、發(fā)改委金融規(guī)劃和金融戰(zhàn)略研究、城工委城市規(guī)劃管理、建交委土地利用規(guī)劃管理、社發(fā)局教育處教育綜合規(guī)劃、社發(fā)局教育處學(xué)前教育管理＼&第二批＼&1人＼&金融局辦公室副主任＼&第三批＼&8人＼&經(jīng)信委（航運辦）高級研究員、經(jīng)信委（航運辦）高級項目管理師、商委總商務(wù)師、科委科技金融創(chuàng)新研究員、科委科技規(guī)劃與政策研究員、陸家嘴管委會綜合政策高級研究員、陸家嘴管委會航運服務(wù)、陸家嘴管委會航運服務(wù)＼&第四批＼&4人＼&商委主任特別助理、經(jīng)信委（航運辦）高級研究員、科委科技規(guī)劃與政策研究員、區(qū)府辦（外事辦）高級譯員＼&]

表3 浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員職位報考條件

[類別＼&職位報考條件＼&畢業(yè)院校＼&要求國內(nèi)外知名院校畢業(yè)，最好具有海外教育背景＼&學(xué)歷＼&博士占2名，碩士及以上占15名，本科及以上占2名＼&畢業(yè)專業(yè)＼&要求金融、航運、經(jīng)濟類、管理類居多，還有包括英語、財會、土地管理、教育類等特殊專業(yè)＼&年齡＼&18周歲以上、45周歲以下＼&專業(yè)能力＼&要求具有CPA、CFA、ACCA、律師資格等國內(nèi)外公認(rèn)的專業(yè)資質(zhì)、主持過重大課題、發(fā)表過具有影響力論文等＼&工作經(jīng)歷＼&絕大多數(shù)要求5年以上境外跨國公司、國際知名機構(gòu)相關(guān)工作經(jīng)歷，還有部分職位要求6年、7年、10年相關(guān)工作經(jīng)歷，熟悉國家行政機關(guān)工作、上海地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)＼&語言能力＼&要求CET-6以上，能熟練使用英語，但如口譯則要求有較強的中英文文字及口頭表達(dá)能力＼&綜合能力＼&要求有溝通協(xié)調(diào)能力、團隊協(xié)作精神、組織管理能力、綜合分析問題能力、政策設(shè)計能力、文字寫作能力、良好的職業(yè)道德等＼&]

3.在編制和工資經(jīng)費限額內(nèi)推行。聘任制與雇員制的最大區(qū)別在于，聘任制是在機構(gòu)編制和工資經(jīng)費限額內(nèi)完成人員調(diào)整，其目的是提高效率、降低成本、增強活力的同時，能夠確保機關(guān)優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)、高效運行，而不是變相地額外增加人員，額外增加經(jīng)費，把一些不能勝任或不愿意做的工作剝離出來，交給另外的人去做，造成新的人員膨脹和人浮于事。當(dāng)然，浦東新區(qū)對于專業(yè)性較強的緊缺性崗位，提供的待遇也較為優(yōu)厚（相對于傳統(tǒng)公務(wù)員）。如2002年浦東新區(qū)出資50萬元年薪聘請了哈佛大學(xué)建筑規(guī)劃學(xué)院吳越博士為首席規(guī)劃師；2008年，浦東新區(qū)發(fā)改委提供40萬元年薪招聘戰(zhàn)略研究崗位。而相對于市場來說，浦東新區(qū)在工資經(jīng)費限額內(nèi)為聘任制公務(wù)員提供的薪酬待遇并不優(yōu)厚。對于輔助性的職位，浦東新區(qū)為其應(yīng)聘者提供的工資普遍較低，而應(yīng)聘者也多為文化水平不高、工作經(jīng)驗較少的本地居民。

4.對聘任公務(wù)員嚴(yán)格依法管理。聘任制公務(wù)員是依據(jù)《公務(wù)員法》和聘任合同來管理的，依據(jù)《公務(wù)員法》管理在反映了聘任制與委任制公務(wù)員在管理上的共同點的同時，依據(jù)合同管理又表明了其在管理上的有所不同。從浦東新區(qū)的管理實踐來看，聘任制公務(wù)員管理具有三個特點：一是實行分類管理。招錄、培訓(xùn)、考核和薪酬都與委任制公務(wù)員不同，也不存在“科員——科長——處長”這樣的傳統(tǒng)職務(wù)晉升路徑。二是采用契約管理，聘任制公務(wù)員通過《聘任合同書》的形式，根據(jù)崗位特點，聘任單位圍繞工作項目來設(shè)計合同內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定崗位職責(zé)、服務(wù)約定、權(quán)利義務(wù)、工資福利、辭職辭退、爭議處理等內(nèi)容，使得聘任制公務(wù)員的權(quán)責(zé)義務(wù)非常清楚。三是機制比較靈活，待遇能高能低，人員能進能出。聘任制公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)不再以身份、職務(wù)為依據(jù)，而是根據(jù)“以崗定薪、責(zé)酬相符”的原則，充分考慮同行業(yè)、同類崗位、同類人員的市場人才價格水平，實行協(xié)議工資制度，建立了一個開放、透明、彈性的動態(tài)調(diào)整機制；在薪酬結(jié)構(gòu)設(shè)計中加大績效工資比重，所有崗位績效工資比重都在20%以上，其中部分職位達(dá)30%，并對其加強績效考核，把目標(biāo)完成情況作為考核的重點，對聘任制公務(wù)員的工作表現(xiàn)和業(yè)績進行綜合考評，將其與績效工資、年終獎金直接掛鉤，同時作為是否續(xù)聘的重要依據(jù)。[7]

三、對公務(wù)員聘任制改革實踐的思考

從改革初衷來看，聘任制改革是把市場競爭機制引入公務(wù)員隊伍，用聘任制激活常任制公務(wù)員，激發(fā)公務(wù)員工作的積極性，提高政府的行政效率，并在一定程度上對公務(wù)員的“官本位”意識和“能進不能出”的體制形成沖擊，即“鯰魚效應(yīng)”。但是，在選擇“鯰魚”方面，不同地方選擇了不同的實踐路徑，一種是把聘任制改革嚴(yán)格限定在特定的適用范圍，側(cè)重于把職位限定在高端專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，追求高、精、尖，而輔助性職位相對較少，最典型的就是浦東新區(qū)；而另一種則是將聘任制改革擴展到普遍的適用范圍，就是采用分層、分類、階段性循序漸進的增量改革策略，將所有新增的主任科員以下職位均實行公務(wù)員聘任制，追求全、普、廣，以深圳最為典型。[8][9]那么，如何看待這兩種實踐路徑？聘任制公務(wù)員的邊界怎么劃定、薪資福利權(quán)利如何保障、是否應(yīng)該擁有行政權(quán)力、是否應(yīng)該與委任制建立轉(zhuǎn)換機制等？這一系列問題值得我們深入反思。

（一）公務(wù)員聘任制改革邊界的劃定

“邊界”在本質(zhì)上就是聘任制與常任制公務(wù)員的比例，或者說是聘任制公務(wù)員的定位問題，這一問題是公務(wù)員聘任制改革的根本性問題。從西方的實踐來看，雖然幾乎所有國家都是將公務(wù)員常任制與公務(wù)員聘任制有機結(jié)合在一起的，但是二者所占的比例卻相差極大。比如在英國、德國行政機構(gòu)中聘任合同比例達(dá)70%-80%，而美國只有約15%的比例，絕大多數(shù)仍然是常任制公務(wù)員。對公務(wù)員聘任制改革，西方很多學(xué)者都提出了尖銳批判，克瑞廷森教授通過對最早開展新公共管理改革國家進行跟蹤的研究指出，改革并未解決福利國家現(xiàn)存問題、實現(xiàn)公共行政效率和民主化的目標(biāo)，反而帶來許多意想不到的新問題，比如治理能力下降、服務(wù)質(zhì)量下降、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。[10]索羅斯則直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸叭蛸Y本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)。”[11]那么，如何看待公務(wù)員聘任制改革在我國的實踐及公務(wù)員聘任制在我國公務(wù)員制度中如何定位就成為擺在我們面前的關(guān)鍵問題。其實，《公務(wù)員法》已明確規(guī)定，公務(wù)員只是對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。也就是說，聘任制只是公務(wù)員制度的補充，處于輔助性、從屬性地位。但從實踐來看，當(dāng)前部分地區(qū)大力推行雇員制、聘任制度普及化的實踐能否成為主流還有待證明。同時，目前推行的行政體制改革使機關(guān)行政編制成為緊缺性資源，在滿足機關(guān)高端專業(yè)崗位技術(shù)需求的情況下如何拓展低端輔助性崗位值得深入考慮。

（二）聘任制公務(wù)員薪資福利的確定

薪資福利是保障聘任制公務(wù)員權(quán)利的重要方面，也是目前爭論最多的議題。機關(guān)現(xiàn)行的職級工資制是與公務(wù)員委任制和終身用人制相配套的，聘任制公務(wù)員的合同聘任制和聘期用人制同樣需要有協(xié)議工資制與之相適應(yīng)。《公務(wù)員法》規(guī)定：“聘任制公務(wù)員按照國家規(guī)定實行協(xié)議工資制，具體辦法由中央公務(wù)員主管部門規(guī)定”。但是，在人社部發(fā)布的《關(guān)于聘任制公務(wù)員管理試點辦法的通知》中并未對協(xié)議工資進行具體規(guī)定，仍然是僅僅強調(diào)聘任合同必須包括薪資待遇福利，這就給予了地方較大的自由裁量權(quán)。那么，作為保障和激勵聘任制公務(wù)員的重要制度，協(xié)議工資能否體現(xiàn)崗位職責(zé)、效能激勵和按勞分配的原則；工資待遇對聘任制公務(wù)員是否具有吸引力、凝聚力和發(fā)揮激勵作用；目前單一的機關(guān)人事管理制度對應(yīng)合同管理下的雙軌制機關(guān)用人和分配制度，都將是一個嚴(yán)峻的考驗。從地方管理實踐看，目前，公務(wù)員聘任制出現(xiàn)的問題主要有兩個：一個是地方聘任制的公務(wù)員待遇相差太大，另一個是聘任制與委任制的公務(wù)員工資相差太多，同工不同酬。這在浦東新區(qū)公務(wù)員聘任制改革中體現(xiàn)得尤其明顯。筆者認(rèn)為，工資福利差異在本質(zhì)上是市場供求規(guī)律的體現(xiàn)，而無論是公務(wù)員聘任制還是公務(wù)員雇員制，其實是想引用市場競爭機制來引進合適的人才，提供公共服務(wù)。當(dāng)然，差異化工資制可能損害了“鯰魚效應(yīng)”，但卻體現(xiàn)了市場公平法則。“鯰魚效應(yīng)”其實只是一個美好設(shè)想，因為鯰魚和沙丁魚需要在同一水池中才能產(chǎn)生效應(yīng)，而想讓常任制公務(wù)員與聘任制公務(wù)員在不同環(huán)境下形成競爭是不現(xiàn)實的。

（三）聘任制公務(wù)員的行政權(quán)力

現(xiàn)在普遍反映的問題是，由于聘任制公務(wù)員沒有行政權(quán)力，所以很多好的規(guī)劃設(shè)計都被束之高閣。為了能夠?qū)⒛切┖玫慕ㄗh落到實處，建議聘任制公務(wù)員應(yīng)該擁有一定的行政權(quán)力。在筆者看來，解決這個問題的關(guān)鍵在于以下三個問題：一是在公務(wù)員職位中是否需要專業(yè)技術(shù)類職務(wù)？二是行政機關(guān)實施公務(wù)員聘任制的目的何在？三是方案的規(guī)劃設(shè)計與執(zhí)行是否可以混淆？以浦東新區(qū)為例，截至到目前，雖然公務(wù)員聘任職位不多，但并沒有出現(xiàn)其他地方出現(xiàn)的類似問題。這也是浦東新區(qū)公務(wù)員聘任制中的輔助類職位很少的原因。從實踐來看，公務(wù)員中確實存在需要掌握高端技術(shù)的專業(yè)人士，比如浦東新區(qū)的金融改革、地區(qū)規(guī)劃、自貿(mào)區(qū)改革等等，這些專業(yè)職位的人才需求很難通過人才培養(yǎng)、公務(wù)員招聘、服務(wù)外包的方式予以滿足。對專業(yè)人士的規(guī)劃是否能夠得到執(zhí)行并非是公務(wù)員聘任制問題，而是政府行政體制問題。良好的政府行政體制需要專業(yè)人士的科學(xué)、前沿規(guī)劃，而不是所謂“一把手政治”。所以，公務(wù)員聘任制的施行需要建立在科學(xué)的政府行政管理體制和綜合的職位需求評估上，這或許是國家把公務(wù)員聘任制改革試點放在上海市浦東新區(qū)和深圳市的原因。

（四）聘任制公務(wù)員與常任制公務(wù)員的轉(zhuǎn)換機制

在筆者看來，建立公務(wù)員聘任制與公務(wù)員常任制轉(zhuǎn)換機制，既能夠激發(fā)聘任制公務(wù)員的活力，又能夠帶來所謂的“鯰魚效應(yīng)”。關(guān)鍵的問題是，如何轉(zhuǎn)換？眾所周知，所謂公務(wù)員常任制，就是一旦考進了公務(wù)系統(tǒng)，如果沒有重大過失，行政機關(guān)是不能辭退職員的，即“鐵飯碗”。公務(wù)員聘任制則努力想打破這一體制，把“鐵飯碗”變成“瓷飯碗”。但從現(xiàn)有法律來講，“凡進必考”的制度并沒有任何改變，聘任制公務(wù)員的補充性、輔助性地位仍然沒有變化。那么，如何融合這兩種體制呢？筆者認(rèn)為，實現(xiàn)二者融合還需要頂層設(shè)計，需要從國家公務(wù)員錄用制度著手，需要從打破公務(wù)員常任制這一基本制度方面做出努力。而在這方面，深圳市進行了有益的探索，比如說公務(wù)員職位分類管理制度、新錄用公務(wù)員的聘任制度、聘任制度的期限選擇等。但這些制度需要建立在兩個前提下：一是科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員績效評估制度；二是公開、公正、公平的勞動爭議仲裁制度。從本質(zhì)上講，公務(wù)員聘任制改革是一項系統(tǒng)性工程，需要與市場經(jīng)濟體制、政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織發(fā)展等工作配套進行，而不是招聘幾位高端技術(shù)專業(yè)人員那么簡單。

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