新時期湖南縣域科學發展研究

陳文勝　陸福興

新中國成立后，我國縣域發展大致經歷了城鄉雙軌發展階段、以經濟為中心發展階段、全面發展階段三個階段。從2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀以后，縣域全面發展從單純的經濟發展進入了全面發展階段，縣域發展的指導思想發生了根本性轉變：縣域發展根本任務逐漸由經濟增長到經濟發展的轉變；縣域發展的評價標準逐漸由GDP的數量評價向政治、經濟、文化、社會、生態環境的協調全面發展評價轉變；社會發展狀態逐漸由城鄉二元分割向城鄉發展一體化轉變。

當前，縣域發展進入了一個新的時期。湖南縣域發展起步較早，在新的歷史時期，縣域發展呈現出了新的態勢，需要采取新的對策。

湖南縣域發展的新態勢

2013年，湖南省委、省政府研究部署了分類指導、協調推進全面建成小康社會的重大決策和全面啟動特色縣域經濟扶持戰略，不僅對縣域發展的評價指標體系更加趨于科學，而且發展目標更加明確，標示著湖南縣域發展戰略的重大轉變。

——經濟運行質量有新的提升。一是經濟總量增勢喜人。2012年，湖南省97個縣域完成地區生產總值14754.22億元，增長13.7%，占全省總量66.6%，比上年提高0.6個百分點，縣域生產總值過100億的縣市區達到55個，縣域財政總收入1015.68億元。

二是運行質量穩健提升?？h域產業結構繼續優化，截至2012年底三次產業比為17.1：51.2：31.7，與上年同期相比，第一產業比重下降0.9個百分點，第二產業上升0.4個百分點，第三產業上升0.5個百分點，工業的主導地位進一步鞏固，第三產業發展速度加快。在中部地區，長沙縣、瀏陽市、寧鄉縣3縣（市）排名前三位，其中長沙縣連續5年居中部第一。

三是人均產值大幅增加。全省縣域人均地區生產總值達26273元，比上年增長13.1%，城鄉生活差距進一步縮小，農民共享改革成果得實惠的發展格局正在逐步形成。

——社會管理保障水平有新的拓展。一是社會管理重心不斷下移農村。各縣域加快推進服務型政府建設，部分社會管理權限逐步下放到鄉鎮和街道，大量公共服務委托給鄉鎮或街道，推動鄉鎮職能向社會管理和公共服務轉變的力度不斷加大，各縣域全面強化了鄉鎮和街道社會管理和公共服務職能，鄉鎮街道的公共服務能力不斷提升。

二是城鄉一體化社區建設步伐加快。各縣域按照城鄉一體化發展的要求，把城鄉社區管理和服務作為社會管理創新的重要切入點，積極探索和建立新型社區管理體系，努力走出一條以社區管理促進社會管理創新的路子。大部分縣域加大社區建設，把人員、社會資源下沉到社區，使社區成為加強社會管理的結合點和有效抓手，加快推進群眾求助、投訴、報警聯動受理、處理、反饋機制；各地就業、社會保險、社會救助、社會治安等政府公共服務加快向社區延伸，社區為群眾提供的服務不斷綜合化。

三是社會保障一體化加速推進。各縣域把改善民生作為縣域發展的落腳點，努力擴大農民就業，切實抓好農村環境整治，加強農村社會管理，抓緊解決農村飲水安全問題，做好社保、救濟等民生“托底”工作，加快推進農村教育、醫療、衛生、文化等各項社會事業發展。長沙縣在全市率先實現城鎮居民醫保和新農合并軌，城鄉居民在繳費標準、政策待遇、經辦管理、信息系統方面實現完全統一。

——縣域文化與旅游融合發展。湖南作為傳統農業大省沉積了諸多縣域農業文明，農耕文化和山水田園結合而成的旅游資源十分豐富，湖南縣域文化與旅游有機融合自覺性提高，日益成為實踐湖南文化強省、旅游強省的重要支撐。

在湖南旅游強省戰略和特色縣域經濟戰略的雙重激勵下，湖南一大批欠發達縣市區利用當地的文化資源與旅游融合，旅游經濟快速發展，一批旅游強縣正在崛起。

如國家貧困縣新化縣，利用古老神秘的梅山宗教、武術、山歌、建筑、飲食等極具審美和史學價值的文化孤本，開發了紫鵲界梯田、梅山龍宮、大熊山國家森林公園等一大批旅游景區；地處湘西南邊陲的江永，利用其豐富而獨特的自然人文景觀和富硒特產，開發了千古之謎江永女書、千年古村上甘棠、瑤族故地千家峒“三千文化”文化旅游，旅游興縣的放大效應在全省逐漸凸顯。

——縣域政務公開日益規范。在縣域治理能力現代化發展中，全省縣域政務公開日益規范，政務監督平臺逐漸夯實。一是縣域政務公開平臺日益多樣化。到目前為止，各縣普遍建立了縣級政府門戶網站，開辦了各種“政務微博”，利用網絡開展各種“在線訪談”，建設政府與群眾“面對面、零距離”交流新平臺，回應民意，保障群眾對政府工作的知情權、參與權和監督權。二是縣域政務公開透明度逐漸擴大。各縣域對重大人事變動，干部提拔都按照規定進行公開；縣域各局委辦主要干部簡歷和分工也得到公開，加大了事關民生的公共服務信息內容。三是網絡媒體的監督作用不斷增強，在全方位的強大新媒體監督之下，一大批違法行為、腐敗案件、犯罪行為等通過網絡媒體的曝光而得到了有效的處置。

——環境整治向鄉村全面推進。城鄉環境得到縣域的普遍重視，美麗縣域建設在全省全面鋪開。集中整治鎮村環境衛生成效顯著。各縣域實現了基本看不見垃圾，主干道基本看不見車輛亂停亂放，馬路市場、街面基本看不見私搭亂建廠棚等。城鄉環境衛生建設投入不斷加大。各縣域普遍加大了城鄉環境衛生基礎設施投入，鄉鎮、村普遍建立了垃圾清運制度，配齊了垃圾桶，建好了垃圾池，確保垃圾分類、有序堆放，基本建立了垃圾“村收集、鄉轉運、縣處理”的收運處理系統。體制機制建設不斷完善，細化城鄉環境管理空間，為全面深化城鄉環境綜合治理提供體制保障。

審視湖南縣域發展的新問題

湖南縣域立足縣情，依托縣域產業基礎、資源稟賦和區位優勢，努力建設美麗縣域取得了輝煌的成就，但是在加速轉型的過程中存在諸多新問題。

——經濟發展整體結構失衡。經濟結構失衡已經成為困擾湖南縣域經濟持續健康發展的突出問題。

一是縣域金融機構存貸款結構發生明顯變化。課題組對湖南省部分縣域金融機構存貸款結構調研的數據表明，2003-2012年，調研縣域金融機構存貸比總體上呈現遞減趨勢，其中，攸縣和湘潭縣存貸款比變化態勢呈現U型，2012年存貸比相對于2002年數據略有遞增。同時，各縣域金融機構存貸款比差異大，縣域金融機構內的資金流動受阻，有相當部分可用資金沉淀在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有盤活。endprint

二是人均公共財政預算收入水平不高。湖南省縣級人均公共財政預算收入低于全國平均水平，以2012年為例，全省縣級人均公共財政預算收入為1074元，低于2009年全國縣級財政1086元的人均收入水平。

——人口老齡化與農村空心化日益嚴重。新時期，盡管政府出臺了一系列支農惠農政策，不斷增加對農村的公共投入，但由于利益剛性化，政府要在確保城市既得利益的前提下對農村配置更多的公共資源具有較強的財政約束性，城鄉公平推進進展緩慢，城鄉資源配置的不平衡問題依然突出。以2012年為例，湖南固定資產投資14576.6億元，其中農村投資1374.3億元，僅占固定資產投資9.4% ，投資不足成為農業和農村經濟發展的瓶頸因素。當前政府用于農業的財政支出占財政總支出的比重仍然不足20%。 與此同時，農村勞動力資源外流嚴重，加劇了縣域農村人口老齡化和農村空心化發展趨勢。2010年普查全省65歲及以上老年人口641.94萬，2011年增加到658.90萬，增長2.64%；2012年全省65歲及以上老年人口相比上年增長3.38%。預計以后全省老年人口增長速度還將加快，“未富先老”狀況下的養老問題在縣域將更為突出。由于農村外出人口中，35歲以下的年輕人占總數比重高，且外出人口的整體素質普遍高于未出者，以致于在家鄉務農的人主要是老人、婦女和兒童。這使得湖南農村空心化問題日趨嚴重。

——鄉村小學萎縮，城鄉醫療投入失衡。近年來，湖南省農村小學數量由2003年的23751個遞減至2012年的9195個，減少了61.29%。課題組對長株潭城市群全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區、大湘南國家級承接產業轉移示范區、大湘西武陵山片區國家扶貧攻堅示范區和洞庭湖生態經濟區縣域層面的農村小學和不完全小學調研數據表明，2003-2013年，調研縣農村小學數量總體上呈現遞減態勢，嘉禾縣遞減率為13.79%，其余七個縣的遞減率均在50%以上。

同時，城鄉醫療衛生投入也嚴重失衡。盡管各縣級政府大力扶持基層醫療機構，但是總體而言，城鄉醫療衛生投入不均衡，農村醫療衛生資源整體短缺且優質服務資源不足，基層醫療機構仍然面臨負債經營、服務不盡如人意等“舊患新疾”的困擾，造成了縣域醫療衛生資源整體短缺且優質服務資源不足。

——縣域政府職能轉變遲慢。湖南縣域發展正處于由傳統農業向現代農業、農業和農村經濟為主向工業經濟為主、城鄉二元分給向城鄉一體化發展的關鍵轉型期，但是，縣域政府治理轉型不匹配，還存在體制和機制的弊端。

一是政府行政管理體制改革滯后，難以適應時代發展要求。 多數縣域政府習慣于直接干預市場運行，甚至直接干預微觀經濟，同時，縣域政府公共服務供給的意識和能力較弱，以至于政府效能不高。同時，隨著縣域政府行政體制的改革，縣域政府的部分行政職能權限逐漸從基層政府體制中剝離，基層政府的權力越來越小，但是這些行政職能的責任和義務并沒有隨之脫鉤，基層政府承擔的事物沒有減少，甚至還增加了，當前縣域政府責權不對等，財權、事權和管理權不匹配，使得縣域政府行政職能不能有效發揮，難以實現縣域發展轉型的有序推進。

二是社會治理改革滯后，民意表達渠道不暢。政府決策缺乏公民有效參與，現行民意表達渠道不多、民意表達成本高昂，弱勢群體話語權缺失，民意受理落實缺乏制度性保障。近年來，縣域社會群體性事件頻發，凸顯了嚴峻的基層社會穩定形式。

——生態環境治理缺乏長效機制。總的來說，當前湖南縣域生態環境治理仍缺乏長效機制。

一是城鄉生態環境管理的非均衡化。農村區域的生態環境（尤其是村和鄉鎮）并沒有切實、有效的納入政府環境管理范疇，基層政府環境監管力度不夠。

二是基層政府環境保護的激勵與約束不足。當前，并沒有從根本上拋棄“先發展后治理”的發展思維，沒有形成科學、合理、有效的基層政府考核機制，尤其是針對農村生態環境保護和環境質量改善工作的考核機制設置不完善，難以明確任務職責，不利于農村生態環境保護。

三是公眾參與生態環境保護的激勵不足。政府沒有設計完善、切實有效的社區層面的環境保護參與機制，未能實現公眾環境保護“依賴政府型”向“社會參與型”轉變，政府與公眾、社會組織在生態環境保護領域內的聯系與合作深度和廣度嚴重不足。

推進湖南縣域發展的新途徑

十八屆三中全會對全面深化改革做出總體部署，整體推進全方位改革。湖南縣域應抓住改革的歷史性機遇，結合縣情，全面深化改革，解放和增強縣域發展活力。

——明確權力邊界，促城鄉資源交換。一要“放權”。政府要從服務發展大環境的角度出發，對縣級政府全面放權，下放行政審批和管理事項應與縣域經濟社會發展相符，要堅決杜絕以審核、備案為由，變相收回下放的權限，下放后置審批事項權限的同時應確保前置審批部門或相關聯部門跟進下放權限，政府“不該管、管不好、管不了”的事情都交給市場和社會，減少其對市場不正當干預。二要“削權”。縣級政府以轉變政府職能、簡政放權為突破口，盡快將政府職能轉換到為市場主體服務上來，營造各類主體公平競爭的市場環境，扭轉政令不暢的“堰塞湖”現象。三要“分權”。改變政府權力過于集中的態勢，實現決策權、執行權和監督權的相互制衡與協調。四要“管權”。加強法制建設，建設法治政府和服務型政府，確保國家機關依照法定程序、在法定權限內履行權力，將政府行為關進憲法和法律的“籠子”，增強政府公信力和執行力。五要“護權”。政府應依法行政，杜絕以權壓法、徇私枉法、以言代法，切實保護公民合法權益。

——加速縣域戶籍制度改革?？h域發展務必改革城鄉二元分割的戶籍制度，破除制約農業人口轉移、城鄉資源流動和城鎮化質量提升的制度障礙。

一是建立城鄉同一的戶籍與遷移制度。依據十八大三中全會精神，實行全域“一元戶籍”制度，制定具體的工作細則，取消農業和非農業戶口形式，按照實際居住地登記戶口，附加在戶籍制度上的相關公共政策逐步按居民有無承包地配套銜接，新增落戶城鎮的農業轉移人口，可以保留土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，農民無需在城市與土地戶口之間進行選擇。endprint

二是建立居住證制度?？h域政府出臺居住證管理辦法及其實施細則，對暫不具備落戶條件的外來城鎮務工人員，實行居住證制度，將外來務工人員與當地居民共同納入社會公共服務體系，為外來流動人口創造一個公平競爭的工作、生活環境。

三是健全戶籍改革相配套的制度及機制。改革城鄉戶籍二元分割制度，加快推進與戶籍制度改革相關的住房、就業和社會保障等配套改革，著力解決農村人口向城鎮集中后帶來的城鎮就業、住房、教育、養老、醫療等突出社會問題。

——突出縣城特色差異發展。要結合市場化配置資源的要求，積極實施“小縣域，大縣城”戰略。各縣級政府應充分發揮縣城比較發展優勢，采取差異化方式培育、發展具有地方特色的支持產業，形成非同質化的經濟發展模式和產業體系，揚長避短，在各級市場中獨立參與資源交換與競爭。進一步突出縣城特色與差異，挖掘自身資源稟賦，打造獨具特色的產業體系，提升市場競爭力。

一要堅持特色定位。各縣應據此審視縣情，找準縣城特點，選擇縣城自身最突出、最具潛力且區別于其他縣城的特征，精準定位，突出特色。二要實施特色規劃。要在結合自身發展歷史與未來發展形勢判斷、分析的前提下，按照城鄉一體化發展要求，制定突出特色和差異發展的中長期規劃，合理功能分區，優化區域布局，有序推進特色和差異發展。三要挖掘、總結縣城人文精神。注意傳承歷史文化，形成獨樹一幟的縣城理念，并結合自身生態環境、產業特點，創造富有地方特色的縣城建筑文化。

——全面盤活縣域金融存量。要充分發揮政府資金的引導作用，多渠道融通資金，滿足縣域發展對資金的需求。

一是完善投融資體系，拓展投融資平臺功能。以縣域綜合融資平臺為核心，設置側重不同經濟發展領域的專業投資平臺，拓展縣域各類投資公司的功能，實現投資服務全縣域覆蓋。二是推動投融資平臺市場化運營。創新投資主體，構建“政府主導、市場運作、社會參與、專業經營、管理明晰”的市場化運作模式。三是創新投融資平臺的融資方式。將國債、政府規費、政府存量資產、存量土地、稅收返還注入到綜合融資平臺，將靜態、零散資產整合，減小土地財政對銀行的依賴。四是合理采用各類政府投融資平臺項目運行模式。根據項目的特點，合理采用BOT、TOT、PPP等融資模式。五是創新金融管理，確保資金鏈穩定運行，預防縣域金融風險。六是培育縣域資產交易體系，推進縣域資源要素的優化配置。要創新產權交易服務平臺，推進產權交易，加快縣域要素流動與優化組合，加速資產資本化，引導社會資本參與縣域發展。

——提高社會保障一體化水平。建立更加公平可持續的社會保障制度，化解城鄉二元結構突出矛盾，實現社會的公平和穩定。

一是要建立城鄉一體的養老保障制度。應將城鎮職工養老保險覆蓋至城鎮全體居民，農村地區，農村養老保險覆蓋至農村全體居民。

二是將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度整合為居民基本醫療保險。依據城鄉居民的經濟承受能力差異，設置有差別的繳費檔次。

三是突出解決鄉村小學就近入學問題。應充分考慮就近入學原則、生源規模原則，應堅持方便學生就近入學優先于教育資源優化配置原則，確保鄉村學生均等的教育機會；創新師資配置機制，努力提高農村教師待遇，推進城鄉教師雙向流動，著力解決當前比較突出的農村師資薄弱、教師隊伍不穩定的問題。

四是提高鄉鎮醫院服務能力。增強鄉鎮醫院服務功能，擴大鄉鎮醫院服務需求，建設鄉鎮醫院特色科室，完善鄉鎮醫院績效分配機制，發揮新農合資金引導作用。

——推進監督與民意機制現代化。加快縣鄉政府現代轉型，要形成科學有效的權力制約和協調機制，建立民意表達引機制和監督機制。

一要建立科學的權力配置機制。要形成合理的權力結構，公共權力的配置既要有必要的集中，又要有適當的分權，對縣域管理機構進行合并和精簡，強化縣域的政府的市場服務功能，確保權力的正確行使。

二是完善公共權力內部監督機制。建立嚴密的權力監控機制，全過程監控權力的行使，確保權力的決策、執行、監督接受法律法規的監督制約。

三是完善民意表達的公共決策與監督機制。完善公民政治參與的法律體系，培育參與型的公民文化；創新基層社會組織的管理機制，推動各種自治型、參與型、協調型和服務型等社區社會組織加快發展；拓寬民眾訴求表達渠道，重點是加強網絡建設，提高公民的參與度。

——構建生態建設長效機制。要統籌縣域發展與環境保護的關系，制定生態環境保護戰略規劃，合理區劃主體功能區，解決重點區域環境問題。強化政策導向，借助產業政策和環境治理行動調整產業結構、構建綠色產業體系。構建城鄉生態環境一體化保護格局。改革生態環境保護管理體制，完善基于人群健康影響評價的環境管理制度。

要加強環境監管，建立、完善縣、鄉不同層級政府以及部門之間共享環境信息和協調聯動機制，提高政府監管環境的整體效能。

推進制度創新，加快構建引導各類資本介入生態建設的投資機制，形成多種利益主體積極參與生態建設的多遠經營機制，完善科學、公平的資源有償使用制度和生態補償制度。

（陳文勝，湖南省社科院農村發展研究中心研究員，湖南省農村發展研究院院長。陸福興，湖南省社科院農村發展研究中心副研究員，湖南農業大學在讀博士。）endprint