基于需求層面的高等教育供給分類比較

周雪娟

教育供給和教育需求是從經濟學中衍生并發展的概念。經濟學中的供給是指“生產者在一定時期各種可能價格下愿意而且能夠提供出售某種商品的數量”，①需求是指“消費者在一定時期內在各種可能的價格水平愿意而且能夠購買的該商品的數量”②。因此，高等教育的供給和需求既具有經濟學意義上商品供需的特征，又具有不同于普通商品的內在特征。高等教育需求主要表現為個人和國家在有支付能力的基礎上對高等教育產生的需要，包括個人對教育機會的需求和國家對人力資源的需求。對于高等教育供給的概念，學術界尚未形成統一的界定。有的學者認為“高等教育供給是指在某一時期內，一國或一地區高等教育機構提供給受教育者的機會”③。這種觀點是從生源市場的角度，將高等教育供給指向受教育者，認為高等教育供給存在的意義是為了滿足個人對高等教育的需求。有的學者認為“高等教育供給是在一定的單位教育成本下，高等教育機構所能提供的教育，表現為教育機構培養一定數量、質量、結構勞動者的能力”④。此種觀點從勞動力市場的角度，將高等教育供給指向社會勞動力需求方，認為高等教育供給的價值在于能夠為社會提供勞動力和高級專門人才，進而滿足社會對高等教育的需求。還有學者綜合上述兩種觀點，從雙重角度出發，認為“教育供給是指一定社會為了培養各種熟練的勞動力和專門人才，促進經濟、社會和個體的發展，由各級各類教育機構在一定時期內提供給學生受教育的機會”⑤。

一、我國高等教育的供給主體

高等教育具有準公共屬性，因而無論在計劃經濟體制還是市場經濟體制下，政府始終都是高等教育的主要供給主體。不同的是，政府在這兩種經濟體制中扮演的角色和所占的比重有所不同。在計劃經濟體制時期，我國高等教育的辦學主體一直由政府壟斷。實行社會主義市場經濟以來，伴隨著經濟成分的多元化，高等教育領域引用市場化機制，政府不再是單一的高等教育供給主體，已逐漸形成了政府主導、多元化經濟主體共同參與的高等教育供給格局。

（一）政府

高等教育作為準公共產品，政府對高等教育的投資及管理負有不容推卸的責任。無論是資本主義國家還是在社會主義國家，政府主要通過頒布相關法律、出臺相關政策、投資教育經費等手段指明高等教育事業的發展方向，并對其進行整體規劃。除了在生源市場上扮演重要角色外，政府在勞動力市場上也對高校畢業生的就業工作給予了高度重視和關注，中央及地方政府相關部門主要通過出臺一系列政策措施引導和促進高校畢業生積極就業。根據2013年金磚五國聯合發布的公共教育支出占GDP的比重數據，2000—2011年，金磚國家政府對教育經費的支出力度越來越大，如南非的公共教育支出比重在2010年達到了10%，居五國之首。我國政府的公共教育支出也在逐年增加，2010年公共教育支出占GDP比重接近4%。

（二）高等教育學校（機構）

高等學校是高等教育的基本單位，是廣大民眾集中接受高等教育的主要場所。高等學校作為供給主體，既是提供高等教育機會和服務的最主要機構，也是向國家和社會輸送大量優秀人才和文化的培養基地。如表1所示，我國的高等教育機構主要有四類，分別是研究生培養機構、普通高校、成人高等學校和民辦的其他高等教育機構。其中，研究生培養機構包括普通高校和科研機構，普通高校包括本科院校和專科院校。在市場經濟體制中，為了提升高校的市場競爭力，政府應賦予高校更多的自主權，使其成為真正意義上的辦學主體。

表1 高等教育學校（機構）數 單位：所

（三）市場

高等教育政府供給容易引發系統內的資源浪費、機構運行效率低下、政策傾斜帶來的不公平等，這些現象就是政府供給失靈導致的。政府失靈不僅降低了高等教育的整體質量水平，還削弱了高校以及人才勞動力在國際市場中的競爭力。引進高等教育市場化機制，能在一定程度上彌補政府供給的不足，從而實現相互補充。市場供給能夠更快速地對高等教育的需求變化做出反應，也促進了供給主體的多元化發展。企業、私人以及社會團體的投資和經營豐富了高等教育供給的內容和形式，從不同的層次和類別上滿足家庭和學生的高等教育需求。

（四）非營利組織

在高等教育供給主體中還存在這樣一個群體，這個群體是存在于政府部門和以營利為目的的市場部門（企業）之外的非營利組織和部門，包括志愿團體、社會組織和民間協會等，他們不以追求利潤為目的，為高等教育事業的發展貢獻力量。

二、我國高等教育的供給分類及比較

國內學者對高等教育供給的研究主要集中在高等教育公共產品屬性、供需關系、供給公平與效率以及教育供給市場化等方面，專門針對高等教育供給類型劃分研究的文章較少。高等教育供給的內涵非常廣泛，可以讓我們從不同的角度來進行多重理解。根據不同的理解視角，高等教育供給可以劃分為多種類型。國內學者對高等教育供給類型的劃分主要有四個標準：一是按照供給對象不同，高等教育供給分為機會供給和人才勞動力供給；二是按照既定目標實現的程度，高等教育供給分為潛在供給、實際供給和有效供給；三是按照供給能力形成與否的不同標準，高等教育供給分為潛在供給和實際供給；四是按照供給的有效性，高等教育供給分為有效供給和有效供給不足。在以上四種分類標準中，前兩類是學者談及較多，也是研究較多的。大部分學者在討論高等教育供給概念時，都會以供給對象不同作為學術界爭議的分界線，將高等教育供給分為生源市場中的高等教育機會供給和勞動力市場中的高等教育產品供給。除此之外，申培軒、陳世俊等學者認為高等教育供給的價值是為了最大限度地滿足教育需求，因此，根據供給實現目標的情況，高等教育供給可以劃分為高等教育潛在供給、實際供給和有效供給。⑥王瑩在其碩士論文中補充道：按照供給能力的形成與否，高等教育供給可以劃分為潛在供給和實際供給；按照供給的有效性，高等教育供給又可以劃分為有效供給與有效供給不足。⑦由于高等教育供給指向的多樣性，高等教育類型的劃分標準也沒有形成統一的范式。本文旨在通過厘清相關資料中有關高等教育供給理論的信息，找出劃分標準的依據，進而從需求的層面對高等教育供給進行分類討論。

（一）高等教育機會供給和高等教育人力資源供給

針對在高等教育供給概念上產生的爭議，我們以不同供給對象的需求作為分類標準，將高等教育供給分為教育機會供給和人力資源供給兩大類：前者是針對生源市場上的受教育者個人，意指國家和社會為那些有高等教育需求的個人所提供的受教育機會；后者是針對勞動力市場上的需求方，意指高等教育機構為了社會和經濟的發展，向勞動力市場上輸送的高級專門人才和勞動力（見表2）。

表2 高等教育機會供給與高等教育人力資源供給對比一覽表

通過表2的對比可以看出，高等教育機會供給和高等教育人力資源供給面向的市場、服務對象和內容都不相同，然而處于不同的供給市場，面對不同受眾群體的需求，兩者之間既有區別也有聯系：前者是后者的前提和基礎，后者是前者的目的和使命。一方面，國家和社會每年都需要大量的、不同門類的高級專門人才支援其經濟、政治、文化建設，高等教育是為國家和社會輸送更多和更優秀人才的根本途徑，個人為了獲得更高層次的教育、找尋理想的職業、設計人生規劃而產生了對高等教育的需求，這種對教育機會的需求是為了日后能成為社會上優秀的高級專門人才；另一方面，為滿足勞動力市場對高質量人力資源的需求，國家和社會需要借助高校及其他高等教育機構來培養各層次、各類別的高級專門人才，因而為了實現高等教育人力資源的供給這一使命，各級各類高等教育機構要面向整個生源市場為個人提供高等教育機會。兩者相輔相成，共同支撐整個高等教育供給的運行系統。除此之外，這兩種類型還可以進行如下細分。在滿足受教育者個人對高等教育需求方面，高等教育機構提供的機會供給主要有：專業教育和通識教育、理論知識和實踐技能、教育經費、師資隊伍、基礎設施建設以及高等教育機構管理制度等；在滿足國家和社會對高等教育人才的需求方面，高等教育機構輸出的項目包括高素質人才、專門勞動力、科研成果和科技服務等。

（二）公辦高等教育供給和民辦高等教育供給

根據高等教育經費來源渠道的不同，我國的高等教育機構可以統分為公辦和民辦兩類：前者是由中央政府或地方政府出資創立并管理的大學，承擔高等教育的使命；后者是由民間資本創立并經營的大學，是高等教育體系的重要組成部分，其經費主要來源于創辦者的投資、學生的學費、社會募捐以及其他非政府資金籌措渠道。兩者的區別主要體現在辦學主體、資金來源和辦學形式上（見表3）。

表3 公辦高等教育供給與民辦高等教育供給對比一覽表

隨著我國經濟水平的增長，大眾對高等教育的重視和需求也愈發強烈。面對日益增長的高等教育需求規模，單一的政府供給顯然已經無法滿足大多數家庭多樣化的教育訴求。市場化改革促進了來自市場經濟中的企事業組織、民間團體和個人等其他社會力量的加入。高等教育需求的擴大化，刺激高等教育供給結構產生相應的變化。我國初步形成了公辦為主體、公辦和民辦高等教育共同發展的高等教育供給局面。不過由于我國民辦教育起步晚、發展緩慢等具體國情，我國高等教育供給體系中民辦與公辦高校的發展并不均衡，兩者之間還存在很大的差距。如在辦學機構數量和在校生數量、師資水平和教學質量、教育經費和財政扶持、國家政策和法律、社會聲譽及評價等方面，公辦高等教育機構具有絕對的優勢，民辦高等教育身處劣勢卻也在夾縫中艱難發展。經過不斷摸索和自我完善，民辦教育崛起，不僅擴大了高等教育的供給規模，滿足了個人多樣化的受教育需求，也向社會提供了更多層次和類別的高級專門人才和社會勞動力。多元化的供給主體打破了政府單一管制的格局，不僅優化了供給結構，也通過引入市場機制加劇了高等教育機構之間的競爭，提升了高等教育的質量水平。在民辦教育的發展過程中，高等教育系統日趨平衡和合理，這種良好的勢頭得益于民辦教育與公辦教育的共同發展。綜上所述，政府應積極營造利于民辦教育發展的大環境，鼓勵民辦教育多種形式參與，引入多元化的教育資金投資，促進民辦教育和公辦教育的和諧發展。

（三）高等教育政府供給、市場供給和第三部門供給

根據供給主體參與方式的不同，高等教育供給可分為政府供給、市場供給和第三部門供給。通過表4可以發現，三類供給的參與主體和供給方式都有本質的區別。

表4 高等教育政府供給、市場供給與第三部門供給對比一覽表

高等教育政府供給主要指中央和地方政府以及相關教育機構為了高等教育事業的發展所提供的教育資源和服務。高等教育是準公共產品，這一點決定了高等教育的發展離不開政府的規劃與管理。政府作為高等教育的供給主體，承擔著優化教育資源配置、提供教育經費、提高教育質量水平以及規劃發展規模等重任。政府供給是高等教育供給主體的核心要素。《中華人民共和國高等教育法》規定，國家根據經濟建設和社會發展的需要制定高等教育發展規劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發展高等教育事業，鼓勵企事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展，除政府外的其他社會力量也是高等教育供給主體的一部分。隨著高等教育市場化步伐的加快，政府的職能也在發生改變，市場在高等教育資源生產和配置中發揮著基礎性作用，最初政府一手操辦教育的局面不復存在。在這樣的環境下，高等教育供給的內容、數量和質量都取決于個人和社會的需求水平即市場需求水平。中國是世界上在校大學生最多的國家，預計到2020年，高等教育毛入學率將達到40%。龐大的高等教育需求僅僅靠政府的投入和管理是遠遠不夠的，市場的參與為高等教育供給注入了更多的活力。與政府供給不同的是，市場供給具有明顯的營利目的，這個本質差別使得私人、外資以及社會的投資與經營在擴大高等教育供給數量、豐富供給內容和種類的同時，提升了高等教育機構間的市場競爭力，促使整個高等教育領域不斷提高供給質量。第三部門供給是指除政府部門和以營利為目的的市場部門（企業）之外的非營利組織和部門，為滿足公眾和社會的高等教育需求而參與高等教育供給的協調活動，這類部門包括志愿團體、社會組織和民間協會等，他們在一定程度上彌補了政府和市場職能的不足，擴大了高等教育供給的范圍。

綜上所述，高等教育供給主體是個多元化的組成，我國基本上形成了以政府供給為主導、市場和第三部門及其他社會力量積極參與的多元化供給格局。

（四）高等教育的潛在供給、實際供給和有效供給

更多的學者以既定供給目標的實現程度為標準，將高等教育供給分為潛在供給、實際供給和有效供給三種類型：高等教育潛在供給是指在教育資源一定的情況下，高等教育具有的能夠為個人和家庭提供高等教育機會以及為社會培養人才的能力；高等教育實際供給是指在一定時期內，高等教育實際向個人提供的高等教育機會以及向社會提供的人才總量，反映了高等教育實際能夠提供的人才培養能力；高等教育有效供給是根據現有的高等教育資源和條件，高等教育能夠最大限度地滿足、適應與引導各種教育需求，實現預定的教育目標從而達到的一種供需平衡狀態，包括高等教育機會有效供給和高等教育產品有效供給兩部分。

由定義可知，高等教育潛在供給是由全社會擁有的教育資源及其配置情況決定的，豐富的教育資源和科學的資源配置會提高高等教育的潛在供給容量。同時，一國的經濟體制及其高等教育的結構、質量、管理水平等也是影響潛在供給的重要因素。由于政策環境、經濟條件、社會因素等背景，高等教育的潛在供給并非能全部實現，未能實現的供給部分便是潛在供給與實際供給之間的差額。不同于前兩種供給類型，高等教育有效供給能夠最大限度地提供教育機會和高素質人才數量，真正能夠滿足個人和社會的教育需求，因此這種供給能力能夠較好地適應經濟社會的發展。從理論上來說，有效供給這種供需平衡的狀態是一種最理想的模式，不僅可以實現制定的教育目標，并且能最大限度地利用教育資源。可以說，高等教育有效供給是最高的理想目標。不過在實踐中，高等教育有效供給是極難實現的，大多數情況下它是小于實際供給的。與高等教育有效供給相對應的是高等教育有效供給不足，意指在一定的社會條件下，高等教育供給沒能有效地滿足個人、社會的愿望和需求，由于沒有達成既定的教育目標造成的高等教育供需失衡的狀態。

另外，這三者之間的關系還有其他的解讀方式：根據供給能力形成與否，高等教育供給可以分為潛在供給和實際供給；根據供給的有效性程度，高等教育供給可以分為高等教育有效供給和高等教育有效供給不足。

三、小結

首先，在高等教育日益全球化的21世紀，市場化機制的引入在打破政府壟斷高等教育局面的同時，也為高等教育市場注入了新的活力。與政府單一供給模式相比，市場供給帶來了更加多元化的參與主體，不僅增加了教育機會和人才勞動力的供給數量，而且拓寬了供給范圍。另外，市場供給能夠彌補政府職能失靈的情況，對高等教育市場上的需求變化做出及時、準確的反應和調整，提高供給質量和效率，優化資源配置，減少資源浪費。因此，從需求層面來講，市場供給比政府供給更適應競爭日益激烈的高等教育市場。

其次，公辦高等教育供給較民辦高等教育供給更能迎合廣大民眾的需求。由于20世紀計劃經濟體制的影響，公辦教育一直在高等教育市場中占據主導地位，民辦教育由于起步晚導致其在高等教育市場上發展受限。我國公辦與民辦高等教育之間存在較大的差距，主要表現在高等教育機構數量、教育質量、發展規模、經費來源、法規政策甚至傳統觀念等方面。截至2012年，我國高等教育學校（機構）共有3601所，而民辦高等教育學校（機構）只有1535所，其中民辦高校和民辦其他高等教育機構分別是707所和828所。這組數據直觀顯示了在民辦高等教育大力發展的今天，其與公辦高等教育之間仍存在較大差距。此外，我國民辦教育的相關法律法規不夠完善，國內整體的政策制度環境更有利于公辦高等教育的發展，例如：公辦高等教育機構有充足的財政性經費，能夠為在校生提供優秀的教學設施與資源；公辦高校較民辦高校有更好的社會聲譽，公辦高校的畢業生更容易就業等。

最后，在高等教育的潛在供給、實際供給和有效供給中，有效供給是最能體現社會需求的供給模式。當高等教育實際供給無限趨近于潛在供給模式時，高等教育所具有的滿足個人和社會需求的能力得到最大限度的挖掘和利用，高等教育資源得到了最優化的配置，高等教育供需之間的差距和矛盾減小，個人的受教育機會和社會對高校畢業人才的需求都能得到最大限度的滿足，這種模式是高等教育市場中最理想的模式。當前高等教育生源市場和勞動力市場的現狀是高等教育需求遠遠大于實際供給，反映為高等教育實際供給的數量和質量都無法滿足受教育者和社會的需求標準；另一方面，高等教育資源的嚴重短缺在一定程度上說明了高等教育的潛在供給能力沒有得到充分挖掘和利用，導致實際供給能力和潛在供給能力相去甚遠，這也說明了高等資源配置的公平和效率水平亟待提高。

［注釋］

①②高鴻業.西方經濟學：第五版［M］.北京：中國人民大學出版社，1996：18，16.

③靳希斌.教育經濟學［M］.北京：人民教育出版社，2001：80.

④王善邁.教育投入與產出研究［M］.石家莊：河北教育出版社，1996：321.

⑤范先佐.教育經濟學［M］.北京：人民教育出版社，1999：14.

⑥申培軒，陳世俊.論高等教育供給及其影響因素［J］.青島科技大學學報：社會科學版，2005（2）：90.

⑦王瑩.福建省高等教育供給問題研究［EB/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=4&CurRec=1&recid=&filename=1012494727.nh&dbname=CMFDLAST2013&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MTIzMTZQSVI4ZVgx?THV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNVUkw2ZVp1WnRGeWpoVmIvT1ZGMjZ ITGV4R3RiT3FKRWI=，2012-06-01.