關于強化我國個人所得稅收入分配功能的探析

胡紹雨　申曙光

摘 要通過對我國現行個人所得稅收入分配功能的分析和定位可看出，我國目前貧富差距驚人，城鄉收入差距懸殊，從基尼系數分析顯示，我國已經步入了國際警戒線，造成這種情況的原因是我國個人所得稅不能充分執行其調節收入分配的功能。通過對稅收制度方面和稅收征收管理方面缺失的研究，顯示我國個人所得稅收入調節功能存在著嚴重的缺陷，影響其功能發揮的原因有個人所得稅沒有體現稅負公平的基本原則、個人收入所占的比重較低、調控客體不完全到位等。針對這些影響因素，文章提出了強化我國個人所得稅收入分配功能的改革思路，主要是對個人所得稅制課稅模式、功能定位、稅收扣除方式等方面的調整。

關鍵詞個人所得稅；收入分配；收入差距；稅制改革

中圖分類號F812.424 文獻標識碼A 文章編號1673-0461（2014）01-0089-05

一、引 言

個人所得稅制自1799年由英國創建，經歷了兩個多世紀的發展和完善，已經成為組織財政收入、調節收入分配、調控經濟運行的重要手段，并成為絕大多數國家的重要稅種之一。個人所得稅制的建立已經成為衡量一個國家稅收制度成熟程度的重要標志。我國的《個人所得稅法》誕生于1980年。為了維護國家稅收權益，第五屆全國人民代表大會于1980年9月審議通過了《個人所得稅法》，并同時公布實施。同年12月，經國務院批準，財政部公布了《個人所得稅實施細則》，開征個人所得稅，統一適用于中國公民和在我國取得收入的外籍人員。至此，我國個人所得稅征稅制度開始建立。

自我國開征個人所得稅以來，隨著稅制改革的不斷完善，個人所得稅的收入分配功能日益明顯，調節范圍不斷擴大。個人所得稅是對個人取得的各項應稅所得征收的一種稅，通過對個人的應稅收入征收個人所得稅來達到收入分配的目的。個人所得稅在實現其聚集財政收入職能的同時，也發揮了其獨特的收入調節作用。從這層意義上出發，在其他條件相對不變的情況下，個人所得稅征管水平能夠反映出個人所得稅對收入分配的調節水平。收入越多，調節作用越明顯，相應的調節力度也就越大。這對緩解社會收入分配不公、增加財政收入起到了積極的促進作用。

進行收入分配，尤其是初次分配，往往會造成不同所有者收入配置的巨大差距，從而無法體現公平分配原則，進而損害效率。個人所得稅是調節收入分配，促進公平的重要工具，個人所得稅調節收入公平分配主要是通過累進稅率進行的，現行《個人所得稅法》在工資薪金所得、個體工商戶生產經營所得、對企事業單位承包承租經營所得以及勞務報酬所得等稅目都實行累進稅率，在累進稅率下隨著個人收入的增加，個稅適用的邊際稅率不斷提高，從而低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅。這有利于改變個人收入分配結構，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。當前，我國個人收入分配的公平并未能真正體現出來，收入差距是一個社會公平程度的經濟基礎，市場經濟作為一種資源配置方式，在分配上是按照生產要素的效率決定所得，于是收入分配是否公平關系到一國社會經濟的穩定和可持續發展。稅收作為市場經濟條件下各國政府最為常用、最具效力的調控分配的政策工具，無疑應當在社會經濟生活中發揮其更加重要的作用。

當前，在經濟全球化的沖擊下，縮小收入分配差距是刺激消費、拉動內需的重要途徑。個人所得稅是調節個人收入差距、實現社會公平不可缺少的一個手段，但我國的個人所得稅對收入差距的調節作用并不明顯。收入分配問題緊密聯系到全體社會成員的利益和訴求，在我國進入中等收入階段后，成為“矛盾凸顯”的最具代表性的方面。強化收入分配制度改革，從迫切性來說，是構建擴大消費需求的長效機制，加快轉變經濟發展方式的迫切需要；從重要性來說，是解決分配不公，縮小收入差距，規范分配秩序，維護社會公平正義與和諧穩定的根本舉措。

二、我國現行個人所得稅收入分配功能的定位和分析

（一）我國個人所得稅功能的定位選擇

在我國個人所得稅的改革當中，產生了對我國個人所得稅主要功能截然不同的選擇，出現了“收入功能優先論”和“調節功能優先論”兩種不同的觀點。前者認為應將個人所得稅的主要功能定位在組織政府的財政收入上，而后者認為現階段我國社會收入分配存在嚴重的不公平，應主張個人所得稅的收入調節功能。我國個人所得稅的功能定位應與現階段的國情相適應，既要考慮其現實必要性，又要考慮其現實可行性。只有把個人所得稅定位在促進社會的和諧發展上，個人所得稅的征收才有現實意義。

首先，在社會實踐當中，稅收力度調節不足是導致我國居民收入分配差距擴大的重要原因之一。目前，我國稅收制度中包括流轉稅和所得稅等十幾個稅種，但是真正能起到收入調節作用的并不多。其次，個人所得稅本身具有較強的收入分配調節功能。從西方國家的個人所得稅制實踐來看，個人所得稅已被作為政府調節收入分配的一項主要工具，個人所得稅的收入分配功能也被列為其首要的功能，這是由個人所得稅的較強收入分配調控功能所決定的。 根據以上分析，我國個人所得稅的首要功能是調節收入分配，以公平分配收入為目標，以組織財政收入為基礎。而且，在未來較長的時間里，這一功能會處在支配的地位，這樣有利于國家的長治久安和長遠發展。

（二）我國個人所得稅收入分配功能的現狀

目前個人所得稅屬于我國的第四大稅種，這表明個稅收入對我國稅收總收入具有重要的貢獻。個人所得稅收入中大約65%的比例來自工薪階層，而那些收入來源多且隱蔽的高收入階層上繳的個人所得稅卻不見得多。稅源的流失，除了不能有效地調節“貧富分化”的問題外，還使國家蒙受巨大的經濟損失。 要考察我國個人所得稅的公平功能，必須首先對我國收入分配的現狀有清醒認識。國際上通常是用“基尼系數”作為衡量個人收入差距的主要指標，它的值域為0至1，系數值越大，表明收入差距越懸殊。中國近10多年來個人收入差距不斷加大，基尼系數已經達到0.45，已進入國際公認的警戒線。從稅制原理來看，個稅的主要功能是調節收入分配，向中低收入者少征稅甚至不征稅，向高收入者多征稅。以美國為例，年收入在10萬美元以上的高收入群體繳納稅額占個稅總額的60%以上。目前社會就業渠道多樣化，人們在外多處兼職的現象很普遍，社會就業形式不規范，產生個人隱性收入的現象也就越來越多。對于這種在多處兼職取得的收入，稅務部門目前還沒有有效的監控手段，或者由于兼職人員在各處收入單獨計算達不到起征點而無法征稅，或者由于這些人員在各處的收入重復抵減法定扣除費用而使國家稅源流失。endprint

在我國目前的個稅總收入中，工薪階層個稅所占比重超過50%，這在一定程度上說明中低收入者仍是個稅的主要承擔者，繳納稅額較多，高收入者收入來源也呈現多元化趨勢，工資性收入比重下降，經營性收入、財產性收入等比重上升。這也意味著個稅未完全體現出“高收入者多納稅”的原則。收入分配是涉及每個人切身經濟利益的敏感問題，但是我們也看到了，伴隨著我國經濟的高速增長，居民收入來源的多樣化，經濟利益在不同的利益群體中要重新調整分配，我國居民收入差距也在日益擴大。收入分配領域的尖銳矛盾和突出問題已經越來越明顯，差距過大已經是不爭的事實。城鄉差距近幾年來快速擴大，農民年純收入遠遠低于城市人均可支配收入。盡管政府采取了多項政策措施促進農民收入的增加，但城鄉差距仍在繼續擴大。

（三）我國個人所得稅收入分配功能分析

個人所得稅主要有三項功能，即籌集財政收入、調節收入分配和促進經濟穩定。在不同的歷史進程當中，個人所得稅的功能也呈現出不同的變化。從淵源上看，個人所得稅產生的根源是財政收入目的。隨著資本主義經濟的發展，西方國家居民收入差距越來越大，導致后來引發一系列的問題，比如宏觀經濟失衡、中低收入者生活困難，社會福利的下降以及引發諸如犯罪等社會問題。至此收入分配功能開始進入人們的視野，個人所得稅的收入分配功能也逐漸被人們所發現和探討。通過選擇不同的個人所得稅類型，設計不同的稅率，達到加強個人所得稅的收入分配功能的目的。

強調個人所得稅的收入分配功能也有一定的客觀條件：第一，個人所得稅本身具有其獨特的收入分配調節功能，而且其調節功能的效力也是比較大的，是調節收入差距的主要手段和工具。第二，收入分配存在嚴重的不公平，已經影響到了經濟、政治、文化等各個方面的長治久安，導致了社會矛盾的滋生，引起了社會各界的廣泛關注。第三，納稅者對此具有較好的接受程度，收入分配的調節，說到底會涉及每個人的切身利益，尤其是高收入者。從理論上來說，過高的累進稅率具有較好的收入分配功能，但是如果公民的納稅意識不強或者存在強烈的抵觸心理，稅務機關在征收過程中就會發生抵觸或者使偷稅行為盛行，進而加大稅收的征管難度和增加稅收的成本。第四，稅收征管機關的能力強，能夠對納稅者的偷漏稅行為進行較強的征管，而且定期強化收入分配的職能，要求實行綜合稅制，就對征管水平提出了更高的要求。

提出調解經濟穩定的功能的前提是，在國民經濟分配中，個人所得有足夠大的份額，從而個人所得稅占據整個國家的財政收入甚至是GDP的比重也足夠多，才有可能讓讓人們重視和有意識到利用個人所得稅的調節收入分配的職能。與此同時，稅率設置也與當前經濟水平相當，否則也不能夠運行。

三、我國個人所得稅收入調節功能存在的缺陷及原因

（一）個人所得稅收入調節功能的局限性

（1）稅收制度方面。個人所得稅在西方之所以被稱為“良稅”，是因為該稅有縮小貧富差距的調節作用，但在我國，個人所得稅所的調節作用卻并不明顯。在調節收入方面還存在有一定的缺陷：

第一，分類征收的計稅方法。我國現行個人所得稅實行的分類征收，對不同收入來源采用不同稅率和扣除方法。隨著居民收入來源的日益多樣化，這種征稅方法不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，難以體現公平稅負、合理負擔的征稅原則。

第二，費用扣除的問題。我國個人所得稅是以個人為納稅單位，費用扣除也是以個人為單位進行扣除，而不是按照家庭收入征收和以家庭為單位進行統一扣除，沒有考慮家庭負擔的不同，導致稅收征收很不合理。例如，收入相同的兩個家庭，盡管收入相同，但婚姻情況、家庭人口數、子女教育費用以及贍養老人的數量等生活負擔卻截然不同，結果繳納相同的個稅，這樣并不合理，稅收的公平性難以體現。

第三，稅制設置的不完善。我國現行稅制結構是以流轉稅為主體稅的稅制結構。在這一稅制結構下，流轉稅的財政收入職能和資源配置職能得到充分發揮。但所得稅，特別是個人所得稅的地位和作用受到了極大的限制，規模上的微不足道，使我國個人所得稅無論在組織財政收入職能上還是對居民收入的調節上都無法發揮其應有的作用。所以，當今在社會高收入者大量增加，收入分配逐漸兩極分化的條件下，我國以流轉稅為主體的稅制結構在充分發揮收入功能，保障稅收大幅度增長的同時，卻弱化了所得稅調節收入分配的功能。

（2）稅收征管方面。近幾年來，個人所得稅征管工作，取得了良好的成績，在調節收入分配方面發揮了十分積極的作用。但不可否認，個人所得稅征管難度大，一些征管措施不到位，甚至有些地方還存在空白，稅源流失現象仍十分嚴重。導致收入分配調節功能不能充分發揮，主要的表現有：

第一，個人收入的隱性化。隨著市場經濟的發展，分配渠道，支付方式的多樣化，導致個人收入的相當部分存在于監管范圍之外。調查顯示，易偷稅的人員包括公司經理、影視明星、承包人、執法人員等，也就是說他們所獲得的個人所得很容易避開個人所得稅的監管調節，這不僅減少了國家的財政收入，而且使得個人所得稅無法有效執行其收入分配的調控功能。

第二，公民的納稅意識不高。根據調查顯示，60%的以上的人對個人所得稅法不知道或者略知少許，也就是說即使這部分人想納稅，但是本身知識的欠缺，也不可能做到依法納稅。其次，有一部分人對稅法比較了解，但是他們總是想鉆法律的漏洞，隱瞞其真正的收入，偷逃稅款，不繳或者少繳稅款。這些情況的存在表明，目前我國還缺少一個良好的治稅環境。個人所得稅的征管缺少納稅人的積極配合，給征管工作造成了很大的困難，使得不少征管措施無法到位，也就難以發揮個人所得稅的收入分配功能。

第三，稅務機關的檢查力度不夠強，使得一些偷稅漏稅、逃稅行為得不到有效地監控；另一方面是征管現代化進程相對滯后，目前稅務機關能有效監管的只是單位代扣代繳的明顯收入，稅務機關還沒有實現與企業、銀行、工商及海關等部門的計算機聯網，其所掌握的納稅人的納稅信息難以對其納稅情況進行經常性的監控，隱形收入和灰色收入等缺乏有效監控。部分稅務監管人員素質不高以及有關部門不積極配合。這兩個方面都造成了征管不利，使得調節不到位。endprint

（二）影響我國個人所得稅收入分配功能的原因分析

（1）個人所得稅沒有體現公平稅負的基本原則。個人所得稅實行分類計征，它的好處在于無需報稅，按照源泉課稅法，由支付方代扣代繳，征收成本較低。但是隨著經濟的快速發展和個人收入渠道的增多，在納稅人的納稅意識不強的情況下，這種課稅模式一定會使得稅收征管更加困難和執行效率低下。更要指出的一點是，不同類型的所得適用的稅率不同，計稅方法也不相同，難以測定納稅人的實際納稅負擔能力，即使采用累進稅率，其效果也不明顯，不利于稅收公平的實現。

（2）個人所得稅收入所占的比重較低。盡管近幾年來個人所得稅每年都有較大幅度的增長，個人所得稅占稅收收入總額的比重也在不斷提高，但是仍與個人收入水平的提高幅度、居民的儲蓄存款、儲蓄增長率不相符。與其他國家比較，就可以明顯看出我國個人所得稅的收入比重低。根據世界銀行數據統計，個人所得稅在高收入國家財政收入的比重一般在40%以上，在中等發達國家的比重基本是10%～20%，在低收入國家比重則為6%～10%，然而我國個人所得稅占財政收入比重僅為3%～4%，由此看來我國個人所得稅所占財政收入比例不僅遠低于中等發達國家，也低于欠發達地區。這種情況的出現與我國實際的經濟水平和市場化程度并不相符，這也就使得個人所得稅的收入分配功能不能得到充分的發揮。

（3）調控客體未完全到位。目前工薪階層成為實際納稅主體，我國的個人所得稅主要來自勞動所得，工薪收入已經成為個人所得稅最主要的來源，工資薪金項目的個稅收入占個人所得稅收入總額的一半左右，結果高收入者稅負相對輕于中低收入者，形成了中低收入者納稅多，而高收入者納稅相對少的反常現象。同時，城鄉個體工商戶負擔較重，許多個體工商戶只是為了維持生計，個人收入并不高，但卻繳納了不少稅款，而收入較高的私營企業承擔的實際稅負卻相對較低，這與個人所得稅調節收入分配的目的不相適應。另外，盡管我國個人所得稅法規定，個人取得的應稅所得，包括現金、實物和有價證券都應繳納個稅，此外對單位提供的餐補、交通補助等附加福利也要與工資薪金合計收入。但因為個人所得稅法對實物福利所包括的具體范圍以及所得的具體計算方法沒有明確的規定，這就使得目前很多企業通過向員工提供福利的方式來降低員工的個人所得稅稅負，如提供個人用車、報銷個人食宿和交通費等，這些都游離于個人所得稅征稅范圍之外。

總之，由于個人所得稅的設計在稅收負擔水平上不能真正體現“多收入者多納稅，少收入者少納稅”的原則，其調節個人收入分配的針對性較差，主要收入來源未能集中在高收入人群，反而加大了低收入者的壓力，這就必然導致個人所得稅不能發揮調節個人收入分配的作用。

四、強化我國個人所得稅收入分配功能的改革思路

針對個人所得稅調節收入分配的現狀，要進一步發揮個人所得稅的調節作用，就要多管齊下，不斷完善個人所得稅制。因此，個人所得稅的改革主要是建立綜合征稅與分類征稅相結合的混合征稅模式，制定相應的費用扣除標準，減少稅率級次并適當的降低稅率，同時加強征管和加速配套設施的建設。具體來說，主要有以下幾點建議：

（一）改革分類所得的個稅課稅模式

我國目前所實行的分類所得課稅模式難以保證稅負公平，弊端突出，問題嚴峻，有待改革。事實上，分類所得課征模式既加大了征收成本，又缺乏彈性。隨著市場經濟的發展和收入來源的渠道增加，實行這種課稅模式使得稅收征管困難增加和效率低下。實行綜合所得稅制能夠真正全面的反映個人的收入情況，體現公平稅負原則，但是要有較高的征收稽核水平。在目前我國個人所得稅的征管手段還處于落后階段，公民的納稅意識薄弱的情況下，采取綜合所得稅制較為困難，可以考慮先采取綜合和分類相結合的混合個人所得稅制模式。并且，個人納稅支付能力的高低只有經過較長時期才能全面反映出來，因此要改革按月和按次征收的方法，實行按年綜合所得計征，按月或者按次分類預繳，年終匯算清繳的辦法。這種辦法既符合公民納稅能力的原則又有益于防止漏稅現象。

（二）個人所得稅應以調節收入分配為主

一般經濟發展水平高的國家，個人所得稅稅源較豐富；反之，經濟發展水平落后的國家，個人所得稅稅源貧乏。從我國目前的實際情況來看，個人所得稅確實存在較大的征收潛力，但是我國個人所得稅收入總額并不高，占稅收收入總比重較低，從我國現階段收入差距過大，個人所得征收管理力度不足等原因考慮，必須把收入分配功能放在個人所得稅政策目標的首要位置，這是理論上的必然選擇，也是實踐上的必經之路。

（三）實行考慮家庭負擔的個稅扣除方式

選擇以家庭為納稅單位的最主要因素是，可以實現相同收入的家庭，繳納相同的個人所得稅，以實現按綜合納稅能力來征收，而且可以家庭為單位實現一定的社會政策目標。如對沒有自理生活能力的人增加基數的扣除方法，對老年人個人所得稅減免的方法。世界上多數征收個人所得稅的國家，對成本費用采用按實際列支或在限額內列支的方法，只允許扣除與取得收入有關的正常和必要的費用。而生計費用則根據贍養人口的狀況、已婚未婚、年齡大小等與家庭負擔有關的因素進行扣除。例如：英國個人所得稅受寬免的有多重類型，包括個人寬免、已婚夫婦寬免、盲人寬免等。在個人寬免中，根據居民所屬年齡段不同，享受的個人款面額也有差異，即所屬年齡越高，享受的個人款面額就越高。在日本，則執行家庭費用負擔不同納稅數額不同，日本個人所得稅的改革發展以減輕廣大國民特別是低收入者的負擔為目標，增加了國民的消費和投資能力，對本國的經濟發展起到了促進作用；加拿大個人所得稅稅前扣除費用的“生計費”類別中，包括有安家費、生活費、孩子照顧費和保姆費等。

（四）突出重點，強化對高收入者階層的個人所得征收管理

按照國家稅務總局的要求，制定對重點行業、重點人員個人所得稅的征收管理辦法。制定廣告市場、建筑安裝，演出市場、飲食業、娛樂業等行業市場具體征管辦法。想要達到縮小我國目前的貧富收入差距，實現社會安定的目的，就要規范這些高收入階層的收入征收管理，切實發揮個人所得稅對高收入行業和高收入階層的調節作用。endprint

（五）提高個人所得稅的收入比重

個人所得稅自1799年在英國創立以來已經有200年的歷史，在西方經濟發達的國家，個人所得稅已經成為國家稅收的主要來源，牢牢的占據著稅收制度的主體地位。西方發達國家的所得稅，特別是以個人所得稅為主體稅種的稅收制度，是建立在經濟高速發展的基礎之上的，我國現階段的經濟發展仍處于發展中國家水平，與西方發達國家仍有明顯的差距。但隨著我國國民經濟的持續高速增長，個人所得稅有了較大的提升空間，應逐步提高個人所得稅占財政收入的比重，并逐步過渡到以個人所得稅為主的稅制結構，使整個稅收制度實現累進性，從而使稅收調節收入分配的功能得到有效地發揮。

（六）加強稅收征管

近年來，隨著個人收入的多元化、隱性化，個人所得稅征收管理方面的漏洞日益顯現。不僅造成個人所得稅稅收流失嚴重，而且直接導致納稅人稅負不均，使個人所得稅應有的收入分配調節功能未得到充分發揮。造成此局面的原因有多方面，但主要的是個人所得稅征管制度的不完善。一個好稅制的運行及其實施，需要靠健全、高效的稅收征管來保證和實現，離開了稅收征管，設計再好的稅制也難以有效地執行。因此，在現行稅制條件下，要使現行個人所得稅制得以有效運行和充分發揮其調節功能，必須要有一套科學、完善的征管制度及配套措施來加以約束。通過強化個人所得稅的征收管理工作，實行納稅人和所支付單位“雙重納稅申報”制度，有效地從源頭監控個人收入，以增強稅務部門對稅源的調控能力。通過加強稅務的信息化建設，建立現代化征管手段，增強稅務稽查和對違反稅法者的打擊力度，以保證個人所得稅的稅收效果。

通過個人所得稅制度的不斷完善，使得個人所得稅更好地發揮其收入分配功能的正效應，從而起到調節城鄉居民收入差距，促進社會公平的作用，推動我國經濟發展，促進社會和諧。

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Abstract：This article firstly analyzed and positioned the income distributing function of China's current personal income tax. The result shows that the income gap between the rich and the poor，as well as the gap between the urban and the rural areas is really huge in China now. The analysis from the Gene coefficient perspective shows that China has reached the international warning line. The reason for this problem is that the personal income tax in our country could not fully perform its income distribution function. And then through the research of the tax system and the management deficiencies in tax collection，serious defects could be clearly seen concerning China's personal income tax revenue adjustment function. The reasons affecting its function are that the personal income tax does not embody the basic principles of fair tax burden，the proportion of personal income tax is low，and the objects of control don′t fully exist in place，etc. In viewing these factors，we put forward ideas of reform to strengthen the income distribution function of personal income tax of our country，mainly on the adjustments to the aspects of personal income tax model，function positioning，and tax deduction method.

Key words：personal income tax；income distribution；income gap；tax reform

（責任編輯：李 萌）endprint