上海產業空間布局的演變和優化建議

一、上海產業空間布局的演變

隨著工業化和城市化的發展，上海的產業布局和區域功能也逐步調整。上海開始出現近代工業至第一次世界大戰期間，外商及華商企業大多設在黃浦江、蘇州河沿江地區，形成楊樹浦、南市、曹家渡、閘北4個工業地區。1930年，上述4個地區布局了工業企業1781家。在1934年時候，當時的上海市政府制定了《上海市工廠設廠地址暫行通則》，根據該通則，吳淞、閘北、南市、浦東等地區為可設企業的區域。到1949年上海解放的前夕，上海市工業企業達到10079家，其中布局在規定區域內的企業2263家，占全市工廠22.5%（馬學新，2009）。

1956、1957年，全市首次工業調整改組，在近郊形成漕河涇、北新涇、彭浦、五角場、高橋、慶寧寺、周家渡、長橋等8個有行業特點的工業區。1957年，中共上海市委、市人委決定開辟閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江等5個衛星城，擴建、新建工業建設項目盡量安排在衛星城和市郊城鎮。到1962年，5個衛星城基本建成。1971年，在金山縣金山衛建上海石油化工總廠，1978年寶山縣盛橋、月浦、石洞口一帶建上海寶山鋼鐵總廠，分別形成上海第六、七個衛星城，成為全國石油化工和鋼鐵工業基地。

1986年10月，國務院批準《上海市城市總體規劃方案》。根據方案對調整工業布局的要求，加強衛星城市政建設，一批在市中心區的企業遷市郊。同時，20世紀80年代中期又建國家級經濟技術開發區閔行經濟開發區和漕河涇經濟技術開發區。到1990年，市中心10區剩下工業企業5739家，占全市工業企業43.8%（林尚立，2009）。

進入20世紀90年代，隨著浦東開發開放，建成閔行、虹橋和漕河涇3個國家級經濟技術開發區，陸家嘴金融貿易區、外高橋保稅區、張江高新區和金橋出口加工區等4個浦東新區國家級開發區。從1994年開始，市政府在原松江、南匯、嘉定3個縣級工業區、2個縣級工業小區基礎上，批準建立松江工業區、康橋工業區、嘉定工業區、金山嘴工業區、崇明工業園區、高新技術產業區、青浦工業園區、奉浦工業區、寶山城市工業園區、莘莊工業區等市級開發區，建成45個縣級工業區，接納從市區遷入的工廠，引進三資項目。

從90年代后期開始，上海產業布局呈現出兩個清晰的思路：一是圍繞“四個中心”和國際大都市建設，形成了CBD。2001年國務院批復《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，同意把上海城市建設的目標為國際經濟、金融、貿易、航運中心之一的國際大都市。二是圍繞發展現代制造業，形成了“東南西北”四大產業基地。到20世紀90年代末期，上海的工業企業分布的基本格局呈現出“l+3+9”工業區（王志平，2008）。其中，“1”是指與南匯合并前的浦東新區，“3”是指漕河涇、閔行兩個經濟技術開發區和位于上海金山區的化學工業區，“9”是指位于上海郊區的寶山區、青浦區、嘉定區、閔行區、松江區、南匯區、奉賢區、金山區、崇明縣等9個市級工業區。這9個工業區已經成為接收上海市中心城區工業企業轉移和引進國內國外資本投資的主要區域。在各類工業區建設的基礎上，上海市又規劃建設了形成了“東南西北”四大制造業基地，即上海東部的微電子工業基地，上海南部的石油化工及精細化工工業基地，上海西部的汽車制造業基地，上海北部的鋼鐵精品制造業基地。

二、上海產業空間布局的基本格局

經過90年代的工業布局大調整，上海逐步形成了外環以內的中心城區以發展服務業為主，外環線以外的郊區主要發展工業和農業為主。產業空間形態上形成了所謂的“一核、一帶、三圈、四軸”（屠啟宇，2009）。

“一核”是指西部到烏魯木齊路、東部到陸家嘴、北部到天目路和老北站、南部到復興路和陸家洪路，其中面積大約為35平方公里的中央商務區與中央商業區。

“一帶”是指沿虹橋機場-虹橋開發區-南京路、陸家嘴、世紀大道兩側的現代服務業發展帶；

“三圈”是指上述“一核”與上海內環線之間的第一個圈層，內環線和外環線之間的第二個圈層，以及外環線以外到上海邊界的第三圈層。第一圈層主要發展商務、商貿、創意、研發等高端服務業為主，原有的工業企業搬遷到郊區，僅保留部分科技含量高、附加值高、無污染、對居民干擾少的現代都市型工業；第二圈層主要發展社區商業、居民住宅、居民服務等服務業，以及高科技產業和現代都市型工業為主，改造和逐步搬遷了桃浦、吳淞、閘北、長寧等9個老工業區；第三圈層按照上海市政府提出的“城市工業實力看郊區”的方針，主要發展精品鋼鐵、汽車制造、電子信息、石油化工、裝備設備等現代制造業為主，以市級工業區為重點建設現代制造業基地。

“四軸”是指滬寧高速、滬杭高速、長江濱江、杭州灣濱海等沿線四個產業發展軸。“四軸”中的滬寧、滬杭兩條產業軸是較早發展起來的，是長三角“Z”型產業發展帶的重要組成部分；濱江、濱海兩條產業軸是20世紀90年代中期以后發展起來的產業軸，主要是依托浦東機場的航空港、洋山港“深水港”發展臨港型產業。

產業集聚式發展取得了一定成效。一是中心城區的工業比重大幅度下降，由1995年的50%下降到25%以下，郊區工業比重上升到75%以上；二是開發區工業產值比重，由2005年36%上升到50%以上。跨國公司大項目進入工業區，并吸引眾多中小企業的集聚，形成產業鏈和產業群。三是中心城區的功能轉型，初步形成中央商務區、商貿中心和金融區。

三、上海產業空間布局的優化建議

1、轉變政府的產業促進政策，由成本導向轉變為功能導向。商務成本上升是難以扭轉的趨勢，以土地低廉、稅費優惠、資金扶持等為主要內容的成本導向型的產業促進政策越來越難以見效。產業促進政策逐步轉向以提升特定區域競爭力為主要內容的功能導向，是城市經濟發展到一定階段的必然選擇。通過培育功能性聚集、功能性設施、功能性政策、功能性服務、功能性樓宇等，構建與特定產業發展相適應的功能性區域，提升要素聚集能力，提升特定產業競爭力。通過有針對性地完善區域基礎設施，配套功能性產業鏈，爭取或制定功能性政策，創造功能性環境，完善功能性服務，提升“金融服務區”、“總部經濟區”、“航運服務區”、“文化創意服務區”、“國際會展服務區”、“旅游服務區”、“物流配送服務區”、“科教研發區”、“健康產業區”，以及優勢制造業聚集區等特色功能區，提高產業素質。

2、調整中心城區行政區劃，改革規劃管理體制。在現有規劃管理體系中，區縣政府的權限過大，容易造成各層次規劃銜接和協調不足，區域功能定位不清，中心城區服務業重復布局，郊區工業無序競爭。為便于在全市域范圍內科學定位、合理布局，建議：一是改革規劃管理體制，強化市級規劃管理權限，削弱區縣規劃管理權限。郊區區縣域總體規劃、新城總體規劃和國家級產業園區總體規劃由市規劃局組織編制，國家級產業園區和郊區新城控制性詳細規劃、市級產業園區和中心鎮的總體規劃和控制性詳細規劃由市規劃局和區縣人民政府共同組織編制，強化上海市城市總體規劃、中心城總體規劃的統領作用。二是調整浦西中心城區的行政區劃。浦西中心城區的9個區，平均面積36.18平方公里，最小的靜安區只有7.62平方公里。浦西中心城區的騰挪空間有限，產業瓶頸明顯，在各自的狹小空間內重復布局、同構競爭、各搞一片，不利于服務功能的整體布局和城市發展能級的提升。建議按照區域功能區布局，適當調整行政區劃，把現有的9個區合并為4-5個區。三是郊區適當合并或撤銷鄉鎮。現有的“1966”城鎮體系中，60個新市鎮、600個中心村的層次過細，規模過小，很難發揮郊區新城的要素集聚和對中心城區的反磁力作用。建議按照城鄉融合、新型城市化的理念，擴大新城區規劃覆蓋范圍，新城區規劃區內撤鎮改街道、規劃區外適當合并鄉鎮，集中精力做大城市。

參考文獻：

[1]馬學新.20世紀90年代上海產業布局的發展變化[J].當代中國史研究，2009（3）：92-99.

[2]林尚立，劉曄.城市政府與城市治理：責任、服務與法制[J].復旦公共政策評論，2005（1）：1-22.

[3]王志平.關于上海發展戰略演進的回顧與思考[J].上海行政學院學報，2008（3）：58-63.

[4]屠啟宇.上海城市發展與戰略研究[J].科學發展，2009（2）：52-62.

作者簡介：于歡（1990- ），女，漢，河南，學生，碩士研究生，上海對外經貿大學，城市比較優勢和貿易模式研究