PPP模式在云南省養老機構建設中的應用探索

王暉

【摘 要】面對云南省人口老齡化的嚴峻形勢，老年人對養老機構的需求越來越大，然而云南省的養老機構建設卻遠遠滯后于需求，僅靠政府的投入難以解決養老機構的供給問題，吸引民間資本的進入就成為了一條有效的解決途徑。PPP是一種很好的政府與私營機構的合作模式，本文在論證養老機構引入PPP模式的必要性和可行性的基礎上，剖析了云南省養老機構引入PPP模式需要解決的關鍵問題。

【關鍵詞】養老機構；PPP模式；云南省

“十二五”時期將是全省人口老齡化加速發展期。高齡人口激增、家庭空巢化加劇、失能老年人大幅增加、社會供養系數上升、社會養老負擔加重等情況使得老齡事業發展任重道遠。云南省老齡事業發展“十二五”規劃中提到了要加強養老服務業管理體制和運營機制改革創新，探索和推行公辦民營、民辦公助養老服務機構建設模式，推行社會化參與、市場化運作、專業化服務、規范化管理的養老方式，使有限的財力發揮最大效益。在此背景下，本文研究將PPP融資模式引入云南省養老機構建設的相關問題，對于推進云南省社會養老服務體系建設具有重要意義。

1 PPP模式內涵

PPP 模式是本世紀初國內外興起的主要用于公共基礎設施和公用事業項目建設的一種融資方式。PPP是Public—Private Partnerships英文縮寫，又可稱為“公私合作”融資模式，就是公共部門與私人資本（民營企業）以合作伙伴身份共同投資、建設并運營管理公共基礎設施及公用事業項目，在合作中參與各方實現自身經濟利益及社會公眾利益“多贏”的目標。PPP 模式是一種公用事業建設的新途徑，它不僅能夠解決在公用事業項目中出現的資金不足問題，并在引入私人企業參與公用事業項目建設的同時不會產生公共產權問題。云南省可以通過PPP融資模式吸引國內外民營資本進入養老事業。

2 云南省老齡化加速與養老機構不足的矛盾

按照人口老齡化劃分的國際標準，當60歲及以上人口占社會人口總數的10%，以及65歲及以上人口占總人口的7%，就標志著該社會進入老齡化。根據云南省的普查數據顯示，云南省60歲及以上人口占總人口的11.07%，其中65歲及以上的人口為350.6萬人，占總人口的7.63%，兩者皆超過了劃定的國際標準。云南屬典型的“未富先老”省份，老齡化程度處于西部省區市的中等水平。到2015年，預計全省60歲以上老齡人口將達600萬人。老齡化正以加速度的形式到來，高齡老人、空巢老人、失能老人日益增多。統計顯示，截至2011年底，云南省有養老機構770個，養老床位52486張。其中，農村敬老院662個，床位36534張；城市國辦養老機構52個，民辦養老機構56個，床位15952張。很顯然，養老機構及服務無法滿足實際老年人飛速增長的養老需求。

3 云南省養老機構引入PPP模式的必要性和可行性

3.1 云南省養老機構引入PPP模式的必要性

3.1.1 為社會效益突出、經濟效益不足的養老機構建設項目建設提供融資

養老事業項目具有明顯的公益性，社會效益要高于經濟效益。以國家財政為基礎進行養老事業項目的建設是全國普遍采取的政策。但近年來，隨著社會的發展和進步，對養老事業建設發展的需求不斷增大。單靠政府財政己遠不能滿足巨大的投資需求，同時政府在公用事業建設中的高投入、低效率和資源的高消耗，也阻礙著其快速發展。PPP模式則是讓合作各方組成戰略聯盟，能充分利用政府和私營機構各自的優勢，把政府機構的社會責任、遠景規劃、協調能力與私營機構的資金支持、技術手段和管理效率結合到一起。因此，有必要在養老機構建設項目中引入市場競爭機制，拓寬融資渠道和發展多元化的投資主體，為社會效益突出、經濟效益不足的養老機構建設項目提供融資。

3.1.2 PPP 模式可有效緩解政府財政支出壓力，轉移政府融資風險

在PPP模式下，政府扮演的是投資經紀人的角色，其任務就是以公用事業項目建設為基礎，引入私人企業參與合作，借助于私人企業的資金來建設公用事業項目，私人企業需要籌集項目建設過程中所需資金。政府不是以直接投資者和借款人的身份介入項目，而是以項目提供扶持措施的方式來組織融資，既解決了項目建設資金的需求，又避免了政府直接舉債。這樣，項目進行過程中的融資風險就轉移給了私人企業。同時，私人企業也帶來了他們的先進的管理和技術，通常可以使項目的建設周期縮短、成本節約，從而以更低的成本、更短的時間內提供高質量、更有效的公用設施服務。

3.2 云南省養老機構引入PPP模式的可行性

3.2.1 政府對項目的扶持，降低了項目投資風險

近年來，省委、省政府高度重視我省社會養老服務體系建設，要求相關部門在政策扶持、資金投入等方面增強保障力度。

在“云南省老齡事業發展“十二五”規劃”中指出：各地要充分發揮政府投入的主導作用，積極調整財政支出結構，進一步健全公共財政體制，按照需要與可能的原則，把老齡事業發展經費納入同級財政預算，建立與經濟發展水平同步增長的財政投入機制，并適當加大福利彩票公益金對老齡事業的投入比例；積極引導社會力量參與養老服務事業建設，逐步建立和完善以公共財政為主導、多元化的老齡事業經費投入機制?！笨梢?，各級政府對老齡事業的政策支持力度和資金投入力度都將空前加大。

通過政府對項目的扶持，可以提高PPP項目的經濟強度、降低項目風險、維護投資者和貸款方的利益，使項目融資成為可能。同時，通過“公私合作”實現與項目所在國家或地區政府的風險共擔，為跨國公司控制在海外投資項目的風險。

3.2.2 民間資本充足

改革開放以來，我國民間資本投資迅速增長，民間資本在國民經濟發展過程中的地位日益重要，成為我國國有資本、跨國資本以外的第三支力量。近幾年來，民間資本投資額均已超過10萬億人民幣，但這還只是民間資本總額的一小部分。許多民營企業家手里有錢不知道往哪里投。

浙江省通過4600多萬元資助資金吸引16億元社會資金投入，建設養老床位2.4萬張。安徽省合肥市民辦非企業單位“久久夕陽紅”多年來持續投入，已在3個城市興辦7所老年公寓，提供養老床位2000多張?？梢?，全國各地都積極采取措施，鼓勵民間資本、社會力量參與民政公共服務設施建設。

3.2.3 PPP 模式在國內外的成功案例提供了經驗

PPP模式是國際上比較通行的建設公用事業項目的方式之一，尤其是在美國等國家已經發展的較為成熟。20世紀80年代以來，各國都積極地嘗試將PPP模式應用于本國的基礎設施建設，所涵蓋的項目包括公用高速公路、收費公路、污水處理工程、電信業務基礎設施、電廠、監獄、輕軌系統、鐵路和垃圾處理等。從全世界范圍來看，PPP項目有很多成功的案例，比如英國南威爾士Bridgend的私營監獄和荷蘭Delfland污水處理項目。我國對PPP模式的應用相對于西方發達國家較晚，但也有成功案例，比如北京“鳥巢”項目。通過總結這些成功案例的經驗，有助于我們把握PPP融資項目的公私合作機理、內在關系和運行方式，對于云南省養老機構引入PPP融資模式具有非常重要的價值。

3 PPP模式在云南省養老機構建設中應用的關鍵問題

3.1 產權要清晰

PPP項目的產權是一系列財產權利的綜合，它包括所有權、占有權、使用權、收益權和處置權。在PPP項目中，財產的這五項權利是可以互相分離的，所有權的權利主體是財產所有者，但是占有權、使用權、收益權和處置權的權利主體有可能是非所有者。

我國的經濟體制是以公有制為基礎的，在傳統的基礎設施建設中政府是唯一的投資者，項目的產權屬于國家。但是在PPP融資模式中，項目的融資主體不是單一的私營部門或公共部門，而是二者的聯合體，這使得項目具有私有制和公有制的雙重屬性。在這種情況下項目產權的歸屬問題就非常復雜。

3.2 有效的合同管理

PPP融資模式的參與者一般包括：項目公司、投資者、當地政府、貸款銀行、項目產品的購買者或項目設施的使用者、項目建設承包公司、項目原材料等的供應商、項目顧問。在PPP項目中公共部門和私營部門之間、公共部門和項目公司、私營部門和項目公司、項目公司和承包商、運營商等等都要簽訂合同，項目投資前期需要簽訂合同、建設期需要簽訂合同、運營期更需要簽訂合同，合同是項目中非常重要的一項內容。

我省應用PPP模式的目的并不是為了滿足某個特定部門的利益，而是在有限的財政撥款基礎上，在保證私營部門投資收益的前提下，最大限度地滿足消費者對基礎設施的需求，目的是實現項目各個參與方的整體利益最大化。只有各個參與方都實現了自己的目標，才能使每個參與者都能積極地參與到項目中，項目的建設效率才會提高。

3.3 科學嚴謹的運行流程

PPP融資模式是國際上比較通行的建設公共事業項目的方式之一，在歐美等一些國家已經發展得較為成熟，荷蘭等國家成立了專門負責PPP模式的中央機構，智利則試圖用一種不同的體系來拍賣特許經營權，法國建立了一個管治PPP項目的行政框架等等。但該模式應用于我國的公共事業項目建設尚處于研究、探討和試驗性的階段，迄今為止，我國尚未制定PPP模式的專用法律和政策，也沒有成立專門的管理和監督機構。而且每個PPP項目的運行程序都不是完全相同的，并不存在一個可以適用于所有或者大多數PPP項目的最佳固定程序。在這種情況下，要想取得項目的成功，必須根據具體項目情況建立科學嚴謹的項目運行流程。

4 結論

PPP融資模式是一種以參與各方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。將PPP融資模式引入云南省養老機構建設不僅為政府減輕預算壓力和債務負擔，帶來先進的經營理念而且可以拓寬民間資本在社會經濟建設中的投資空間。

云南有得天獨厚適宜老年人頤養天年的氣候、生態環境和條件，應盡快將養老服務業的發展納入社會經濟發展規劃，出臺優惠政策，鼓勵各類組織、企業和個人從事養老服務，在土地、辦照、稅收、信貸等方面給予扶持。同時，政府在資金投入上要改變過去那種只投入公辦養老機構的單一做法，采取補貼形式，引導社會力量參與養老服務業。

【參考文獻】

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[責任編輯：薛俊歌]