社會管理中存在的法治理念誤區探討

摘 要 文章探討了目前社會管理中存在的法治理念誤區，包括法治成為統治者管理國家和社會的工具，法律沒有權威、權大于法;缺少嚴格依法辦事的精神;權利臣服于權力，權利范圍不斷縮小;追求實質正義的思路和方法占據了主導地位等。由于存在這些理念誤區，導致在過去的社會管理中常遭遇“一管就死，一放就亂”的惡性循環。探討社會管理在存在的法治理念誤區可以幫助我們看清問題所在，并樹立科學的法治觀，助推社會管理創新走上法治化的坦途。

關鍵詞 社會管理 法治理念 誤區探討

基金項目：該論文是2013年北京市法學會專項課題的成果之一，主持人：唐素林，課題組成員：孟德花、王玲、程鴻勤等。

作者簡介：唐素林，北京政法職業學院法律文秘專業主任，法學碩士，講師。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-205-03

社會管理創新是在社會轉型時期，黨和國家審時度勢提出的一項戰略性舉措。2004年9月，在黨的十六屆四中全會上第一次提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，而黨的十八大報告明確了在社會管理創新五大格局中提出了“法治保障”的基本要求，法治化是我國社會管理創新發展的必然趨勢。筆者認為，社會管理創新法治化意味著用法治理念引領社會管理創新全局，用法治思維審視和處理社會管理創新問題，用法治方法破解社會管理創新難題，用法治權威鞏固社會管理創新成果，保障社會管理創新順利進行。但由于社會管理創新是對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，尚沒有一套設計好的藍圖予以參考，因此在社會管理創新過程難免會走一些彎路，存在一定的法治理念誤區。本嘗試探討在過往社會管理中存在一些法治理念誤區。

一、法治成為統治者管理國家和社會的工具

（一）法律權威不足，尚未在社會中形成法律至上的意識

英國法學家戴雪認為，法治是指法律具有至高無上的權威，人民可以依據法律對抗專斷的權力 。也就是說，法律具有至高無上的權威是法治的基本原則。但在目前中國社會中，還沒有形成對法律信任的狀態。在現實生活中，政策大于法、權大于法的問題還很突出。無論對于老百姓還是領導干部中都尚未養成對法律的信仰，形成法律至上意識。本來，現行憲法和法律是黨領導人民制定的，認真貫徹執行我國憲法和法律對統治者整體及老百姓來講是應當的，也沒有任何害處。但現實的問題是：從形式上看，所有的重大決策都是通過法律完成的。而事實上法律實施的狀況非常令人擔憂，“既有的法律和制度不能得到嚴肅對待和有效實施，是一個長期存在的問題”，“法律實施的問題幾乎存在于所有法律部門”。 社會上流傳著這樣的說法，“立法不少，執法不好”，“立法如林，執法無人”，“經濟要上，法律要讓”等等，這些都成了法律在社會生活中實現狀況不佳的真實寫照。 此外，對權力擁有者個人而言，依照法律行事會帶來權力行使的不便。因為有規則和程序的約束，權力行使的任意性受到了遏制。于是權力擁有者根據有利于自身和本部門情形，或不認真執行法律或選擇性執法司法，這種無視法律權威狀況和以及不斷漫延的腐敗，已經引起人們普遍不滿，統治的合法性已受到質疑。對老百姓而言，由于管理者不認真執行法律、選擇性執法，導致老百姓信法、依法的意識還很淡薄，遇到問題或權益受到侵犯，首要的不是依法解決問題，維護自己的權益;更多想到的還是找關系、找領導，或者是向政府部門投訴，如果未獲得理想中的回應，就會采用一些過激的方式，以引起媒體和公眾的注意，擴大影響，以贏得大眾的支持，最終引起領導層的注意來解決問題?？傊谥袊?，法律因為被政治、道德等所綁架而沒有了權威性，法律成為“參考”的對象，法治成了可用可棄的工具。

（二）權大于法的觀念依然盛行

與法律權威不足相伴隨的就是權大于法。雖然近30年，中國人如何實現法治一直進行積極的探索，一直在批判權大于法的理念與做法，然而由于歷史傳統的慣性使然，權大于法的觀念是根深蒂固。雖然我們的主流意識形態一直在宣揚法治，宣揚依法治國，但在法治實踐中，權力擁有者奉行實用主義的立場和方法，采用法治的邊緣意義而非其核心意義。在學界法治的含義比較清楚，如“講究程序、限制權力、依法辦事、法律至上”等，但我們一邊宣揚“依法治國”，一邊又不斷倡導以德治國，推行突破規則和程序的能動司法，要求在司法領域做到法律效果與政治效果、社會效果的統一。這意味著在我們這個時代，雖然法治已經成為政治正確的標簽，但依然抵擋不了歷史慣性使然所奉行的權大于法的觀念。權力行使的法定性與程序化，還只是在部分領域得以了落實。這說明法律在權力面前依然沒有挺直腰，也說明法律沒有權威，沒有形成憲法法律至上的法治意識。

（三）法治沒有發揮制約權力的作用，反而淪落為權力的附屬

社會秩序需要權力的介入，為使社會和諧有序就必須限制權力的任意行使。換句話說，要發揮法律約束和限制權力的作用。博登海默認為：“法律的進步和作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事” 。也就是說，法治的核心意義是約束和限制權力?，F行憲法在序言規定“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，且對各國家機關的權限和職責都專章做了規定，這已比較接近法治的限權意義。但由于來自西方的現代法治觀念引入我國的時間不長，因而人們在骨子里還是不太愿意接受法律對權力的制約，很多人對法治的限權意義還很較難接受。權力的擁有者只愿意接受以管理為核心的法治，更關注法治的監控功能，認為法律就是用來管理老百姓的。這種狀況使得法律成為權力擁有者濫用權力、違法行使權力的工具，權力擁有者以行使法律的名義實現其權力效益的最大化。如有權的職能部門都存在較為嚴重尋租現象的現狀說明了法律沒有發揮限制權力的功能，反而淪為濫用權力的附屬與幫兇。

二、缺少嚴格依法辦事的精神

嚴格依法辦事是依法治國的基本要求，也是法治區別于人治的重要標志。人們普遍對于法律的剛性認識不足，執法者在執行過程中也過于靈活，普通老百姓也認為那些堅守法律規則的人是機械、迂腐的，不值效仿。在現實中，不守法律的舉動連獲成功，那些不遵守法律的人也被認為很有面子，這激勵了更多不遵守法律的行為。這正是人們不愿意依法辦事、真心信仰法治的思想根源。比如：老百姓反映強烈的食品安全、征地拆遷、環境保護等方面的突出問題，并不是無法可依，也不能說領導干部和執法人員完全不知法，關鍵是在實際工作中缺乏嚴格依法辦事的精神，不按法律辦事。

學者童之偉指出：“許多的公權力組織處理事務的原則基本上是這樣：法律的規定于己有利，能夠約束普通百姓，就要嚴格依法辦事;法律的規定有利于公民，自己的行為受到了相關法律條款的限制，就把法律丟到一邊。公權力組織最為惡劣的做法，是沒有任何法律根據，不走任何法律程序，任意剝奪或限制公民人身自由?！?。雖然童先生的說法有失偏頗，但也有現實的影子。 在現實生活中，確實存在一些權力擁有者選擇性執法，只選擇一些與有利于自己行使權力、可以罰款等相關的法律執行，而那些涉及保障公民權利的法律執行力度較差;還有的甚至以權謀私、徇私枉法，嚴重損害人民群眾切身利益，這使得本來可以預防和化解的矛盾釀成了大問題，釀成群體性事件，在社會上產生了很壞的影響。比如說：在罰款方面，前不久有新聞報道，河南新鄭的餐館老板因使用了從鄭州帶回的食鹽，被當地鹽業部門罰款200元。這樣的罰款處罰就不是依法行事，而是濫用權力。在環境保護方面也是如此，雖然國家頒布了一系列法律法規，嚴禁那些可能污染環境、破壞生態平衡，且環境評估不達標的項目上馬籌建，但有的地方政府不執行這方面的法律法規，只要項目具有較好的經濟效益，能夠拉動當地的GDP，而不管其是否污染環境，對老百姓的健康有無損害，甚至不顧老百姓的反對，都允許他們通過審批，上馬籌建;這讓老百姓是怨聲載道，在個別地方甚至釀成了群體性事件，嚴重敗壞了黨和政府的形象。對于那些已成為“污染大戶”的老項目、老企業，一些地方政府為保財政收入，對他們的排污污染環境的行為是睜一只眼閉一只眼，甚至要求受損害的老百姓要顧全大局，為地方的經濟發展作出犧牲 。

三、權利臣服于權力，權利的范圍不斷縮小

與權力不斷擴張相伴隨的就是公民的權利就受到擠壓，權利的范圍不斷縮小。權利與權力是兩個不同的概念。按照百度百科的解釋，“權力有廣義和狹義之分，廣義的權力是指某種影響力和支配力，它分為社會權力和國家權力兩大類。狹義的權力指國家權力，即統治階級為了實現其階級利益和建立一定的統治秩序而具有的一種組織性支配力?！?據此理解，權力是指有權支配他人的影響力和強制力。進一步分析權力有兩層含義：一是如前述的狹義的權力，即國家權力，如國家立法權、司法權、行政權等;二是職權范圍內的影響力和支配力，它同一定的職務相聯系，即有了一定職務就享有了某種權力，如某行政機關首長有權在法律規定范圍內決策本機關事務。權利是一個法律概念，是指公民在法律規定的范圍內，為滿足其特定的利益而自主享有的權能和利益。 權能是指權利能夠得以實現的可能性，利益則是權能現實化的結果。在現實中它表現為享有權利的公民有權為或不為一定的行為，要求他人為或不為一定行為。概而言之，權力與職權相連，權利是指公民的權能和利益。 現代國家都在憲法明定“主權屬于人民”，并將人民主權具化為國家權力和公民權利，以限制國家權力的方式，保障公民權利。可以說，利用權利制約權力，權利與權力之間的平衡是法治的標準之一。 但是目前的現狀是，權利臣服于權力，權利的范圍不斷縮小。如：國務院于2011年頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，明令禁止各種形式的暴力拆遷。但一些地方政府為了所謂的執行力，保證某些項目順利進行，仍然違法強拆、暴力拆遷，嚴重侵害了被拆遷人的合法權益，甚至出現強拆中老百姓人身傷亡的悲劇。全國人大常委會于2009年通過了《食品安全法》，明令縣級以上地方人民政府加強本行政區域食品安全的監督管理，但一些地方政府為了保稅收、保地方財政收入，對于本區域內的食品生產企業違規操作疏于監管，甚至還幫助違規企業隱匿、甚至打擊消費者的揭發舉報行為。 正如季衛東先生所指出“法律的光芒給長官的霸氣所淹沒，權利在國民的隱忍中委身于強權，法治成了現代葉公所好之龍” 。

根據我國目前“權大于法”的現實情況，法治建設中需對權力絕對化進行矯正，限制公權力任意行使，保障公民權利，提升權利話語。但需注意的是，提升權利話語并不意味著我們可以提倡權利的絕對化，而是要把權利放置到合理的位置。無論是權利的絕對化還是權力的絕對化都不可能在權力和權利之間建立平衡關系，也不利于法治建設，更不利于社會穩定。

四、追求實質正義的思路和方法占據了主導地位

“法治”雖被認為是一個無比重要的概念，但其在內容上的界定上卻未曾達成共識。有學者認為，“法治”就像“正義”那樣，擁有一張普洛透斯般變幻多端的臉龐 。但存在一個最低限度的共識應無異議，即“法治與人治是根本對立的，是與人治不同的治國理念”。學界普遍認為，法治包括形式意義的法治和實質意義的法治，是兩者的統一體。形式意義的法治，是法治社會的首要維度或者說是基本形式。它強調“以法治國”、“依法辦事”的治國方式、制度及其運行機制。它有兩個方面的要求：一是依據相同的一般規則處理具體問題，而不是具體情況具體處理;二是法律系統的獨立性、自主性和至上性，即法律的適用不受道德、宗教、政治以及有權者意志等因素所左右，即要求法律具有體系的一致性、普遍性、公開性、明確性、不溯及既往，以及法律的穩定性和可預期性、司法獨立等等。換言之，形式意義的法治觀要求公正無偏私和前后一致地執行法律，而不管法律的實質內容如何。實質意義的法治，強調“法律至上”、“限制權力”、“保障權利”等價值、原則和精神。形式意義的法治應當體現法治的價值、原則和精神，實質意義的法治也必須通過法律的形式化制度和運行機制予以實現，兩者均不可或缺 。

雖然，形式法治強調公正無偏私和前后一致地執行法律。然而，由于法律規則的不完善，不可能應對人類豐富多彩生活世界;以及嚴格執行某一條文帶來的個案不公正，引起一些專家學者和公眾反對形式法治，追求實質正義的思路和方法逐漸占據了了主導的地位。人們更愿意接受亞里士多德的良法論的法治觀 以及樸素的自然法觀念，認為法律的效力來自于其內容的正義性，人們遵守法律不是因為它是法定機構按程序頒布的，而是因為法律符合人們的正義觀念和道德標準，于是便有了目前占主導地位的實質法治觀。這種思路不僅為中國人所獨有，在國外也不鮮見。英國法學家保羅克？雷格指出：“現在越來越多的關注與形式正義相對的實質正義，意味著我們可能希望擁有更多的特殊規則，更大程度地區別對待不同的群體?！?這種基于實質正義觀的追求，包含了對更多的自由、平等、公正的向往和對特殊性的追求。這一思想在中國受到一些人的追捧，因為這種實質法治觀的思路與中國的文化傳統肌理相一致。中國的文化傳統和社會心理，很難接受沒有道德內容的形式法治觀。

然而，很多人沒有意識到的問題是：這種基于實質正義觀念和社會實效性的法治形態在實現個別正義的同時，往往不能保障一般正義的實現。同時在追求個別正義過程中，人們容易對現行法律產生質疑，甚至轉化為對法律的不尊重，這不利于法律權威和法律秩序的建立，更不利于法治社會的實現及社會的長期穩定有序。從更加宏觀的層面看，如果一個不糾纏倫理爭議的、前后一致地執行法律的形式意義的法治都無法實現，實質意義法治的各種宏大價值訴求如公平、正義等就更沒有實現的機會，最終損害了法治;最后更為嚴重的是，這種行為暗合了一種打著法治名義的權力擴張。相反，由于形式意義法治觀要求公正無偏私和前后一致地執行法律，這更容易讓大家達成共識，建立法律權威，形成穩定的法律秩序。因為，形式意義的法治意味著，即使權力擁有者可以決定法律的內容，也必須遵守制定法律的規則和程序;政府可以限制甚至剝奪人民的權利和自由，但必須有明確的法律依據。這種法律規則是公開的且具有普遍性和一般性的，對所有人都無偏私地適用。因此，形式意義的法治可以讓人們預先了解政府在何種情況下將采取什么樣的行動，可以遏制公權力的任意行使和保障個人權利和自由，人們還有可以有依據地規劃其未來的生活，從而使得人類生活變得可以預期和可以控制，社會秩序和安全感由此得以形成。

綜上所述，在目前社會管理中，確實存在一些法治理念誤區，諸如權大于法、法律沒有權威，法治沒有發揮制約權力的作用，成為統治者管理國家和社會的工具;整個社會缺少嚴格依法辦事的精神;公民的權利范圍不斷縮小;追求實質正義的思路和方法占據了主導地位等。由于這些理念誤區長期沒有得到矯正，導致在過去的社會管理中常遭遇“一管就死，一放就亂”的惡性循環。探討社會管理在存在的法治理念誤區可以幫助我們看清當前社會管理存在的問題，避免社會管理創新走上歧途，助推社會管理創新走上正確法治化的坦途。

注釋：

[英]戴雪著.雷賓南譯.英憲精義.中國法制出版社.2001年版.第244 -245頁.

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亞里士多德先生《政治學》里提出了一個關于法治的著名論斷：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！眮喞锸慷嗟?政治學.北京：商務印書館.1965年版.第199頁.

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