從馬航MH17空難看事故調查委員會的組建

摘 要 空難事故調查委員會的組建國在事故調查的各階段起著決定性作用，其調查的立場和目的攸關事故調查的獨立性、客觀性和公正性。《芝加哥公約》締約國領土內發生的空難，一般由失事地所在國組建調查委員會。但馬航MH17空難中，烏克蘭作為造成事故的嫌疑方所組建的空難事故調查委員會難以保證事故調查獨立、客觀、公正地進行。此類情形下，由國際民航組織組建空難事故調查委員會進行事故調查更為適宜。

關鍵詞 空難調查 《芝加哥公約》 國際民航組織

作者簡介：嚴騏安，華東政法大學2012級國際法碩士研究生，研究方向：國際航運法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-185-02

空難發生后須組建調查委員會進行事故調查。調查委員會的組建國負責收集、記錄和分析事故的所有可獲資料，主持調查工作，頒布事故報告;其他參與調查的國家提供部分協助與資料，在組織國的部署下參加調查。①組建國可將調查工作部分或全部委托給其他國家。②調查結束后又發現新的重要證據，其他國家若要重新調查，必須經組建國之同意。③故而空難事故調查委員的組建國在事故調查的各階段起著決定性作用，其調查的立場和目的攸關事故調查的獨立性、客觀性和公正性。

馬來西亞航空公司MH17號班機2014年7月17日在烏克蘭墜毀，證據表明飛機系遭受地空導彈襲擊，烏克蘭政府與頓涅茨克民間武裝是肇事嫌疑人。因此烏克蘭組建的調查委員會受多國質疑，也引發諸多討論和思考，特別是當事故調查國可能是事故責任人，空難事故調查委員會應如何組建以保證事故調查的獨立性、客觀性和公正性？

一、公約關于事故調查委員會組建的規定

對于發生在締約國領土內的空難，《國際民用航空公約》（以下簡稱《芝加哥公約》）第26條及其附件13賦予失事地所在國組建空難調查委員會的權利。公約沒有規定除此之外組建調查委員會的國家。④失事地國組建調查委員會的優勢在于能夠迅速開展工作，查看事故現場、檢查殘骸、剖檢尸體，從而快速準確地確定事故原因。一般而言，馬航MH17空難應由事故發生地烏克蘭組建調查委員會?！吨ゼ痈绻s》明確事故調查的唯一目的在于防止事故。⑤空難事故可能是惡劣天氣或技術故障導致，也可能是人為所致。人為因素導致的空難一般牽涉航空公司、飛機制造商等公司企業，與國家政府沒有直接的利益關系。與國家政府沒有利益關系，是保證調查不受政府干擾、持有中立態度、理性得出結論的重要因素。所以，大多數不牽涉政府利益的空難調查，以失事地所在國為主導組建起的空難調查委員會，能夠獨立、客觀和公正地進行事故調查。

《芝加哥公約》雖只明列了失事地所在國，實際未排除其他國家或者組織組建調查委員會的可能性。例如，1983年大韓航空公司007號班機和1988年伊朗航空公司655號班機分別被蘇聯和美國擊落，皆由國際民航組織組建獨立調查委員會進行事故調查;2014年阿爾及利亞航空5017號班機在馬里墜毀，法國負責事故調查。因此特殊情況下，其他國家或國際民航組織組建空難調查委員會也有先例可循。

二、特殊情況下組建空難調查委員會的適格主體

空難事故調查委員會的組成包括失事地所在國、航空器登記國、經營人所在國、設計國或制造國、蒙受公民死亡或重傷的國家以及國際民用航空組織?！吨ゼ痈绻s》締約國領土內發生的空難事故，如若失事地所在國不宜組建調查委員會，理論上航空器登記國、經營人所在國、設計國或制造國、蒙受公民死亡或重傷的國家以及國際民用航空組織皆可代之?？针y原因可能是多方因素導致，即便為導彈擊落責任者也極有可能不止一方。1983年大韓航空公司007號班機被蘇聯擊落，駕駛疏忽和蘇聯戰機駕駛員誤判情勢同是主要原因。多方因素意味著涉事國家都可能因與空難調查存有利益關系，所以替代失事地所在國、在空難調查涉及相關國家利益時調查委員會的組建者，以國際民用航空組織最為適格。

首先，國際民航組織是專門性國際組織，不受國家政權干擾。國際民航組織不附屬于聯合國，有自己的組織規章、機關體系、議事規則和經費來源，在整個聯合國體系中享有自主地位。聯合國承認國際民航組織在其職權范圍內行使職能，無權對國際民航組織的工作直接干預。其次，作為聯合國系統中專責管理和發展國際民航事務的機構，國際民航組織與任何國家或集團沒有利益關系，與空難事故也不存在利益聯系。再者，國際民航組織具備空難調查的專業性和技術經驗。最后，國際民航組織的職責是通過事故調查知悉現有航空技術或意識的不足，提供安全建議。查明現有航空技術或意識的不足，使其提供的安全建議具有權威性和可信性，就要求國際民航組織公布的“最后報告”真實記錄事實情況，客觀分析事故原因并得出公正的結論。

比之國際民航組織國家組建的調查委員會在特殊情況下調查的獨立性、客觀性或者公正性上可能有所缺失。航空器登記國通常也是航空公司所在國，若飛機登記國組建調查委員會，機組誤操作等屬于航空公司責任可能會推脫于惡劣天氣;航空器制造國、設計國也將極力避免事故主因是飛機制造上或設計上的重大過失?！吨ゼ痈绻s》附件13強調“國家必須建立獨立于國家航空當局和可能干預調查進行或客觀性的其他實體的事故調查部門”，實際上仍有一些國家缺乏相關立法和規章，未能建立起富有成效的調查體系，無法確保空難調查機構的獨立性。⑥無法判斷哪些國家存有利益關系、哪些國家可保證調查獨立時，國際民航組織擁有的獨立地位和中立立場，可為空難事故提供獨立、客觀、公正的調查。

三、國際民航組織組建事故調查委員會面臨的問題

一般情形下失事地國組建空難事故調查委員會有《芝加哥公約》為依據，特殊情況下國際民航組織組建調查委員會卻只有實例而缺乏法律支撐。由此產生了特殊情況界定不明、國際民航組織組建工作的開展方式不定等問題。

（一）特殊情況的界定

以1983年和1988年國際民航組織調查的空難事故為參照，事故原因都是被導彈擊落，背景分別為美蘇冷戰和兩伊戰爭時期，若依照《芝加哥公約》組建調查委員會無法保障事故調查獨立、客觀且公正。⑦2014年7月24日阿爾及利亞航空空難的失事地位于地區分離主義武裝控制區域，馬里政府缺乏實際控制力且調查技術、設備和人力有局限，使得調查委員會的組建以法國為主。因而需要其他國家或國際民航組織組建調查委員會的特殊情況應當包括事故調查涉及政治利益，特別是調查委員會的組建國可能利用事故調查來取得某種政治利益或避免政治上的不利;或者原組建國無力或不便組建調查委員會，卻沒有將工作部分或全部委托給其他國家。

馬航MH17空難是遭對空導彈擊落，烏克蘭政府與民間武裝組織互相指責對方襲擊馬航MH17客機。倘若烏克蘭成立事故調查委員會，空難調查是否會被政府操控，進而影響調查的獨立性;是否會以證明民間武裝造成空難為基點進行調查，進而影響調查的客觀性;是否會掩蓋事故真相，進而影響調查的公正性都是未知。此外，空難失事地位于烏克蘭民間武裝控制區域，由烏克蘭政府組建起的調查委員會能否順利進入事故現場，檢查殘骸、詢問目擊者，并獲得相關的證據存有疑慮。這會對調查工作產生影響，甚至可能造成調查結果因資料不足而片面、武斷。上述因素使馬航MH17空難的調查可歸為特殊情況，由國際民航組織組建調查委員會。

（二）國際民航組織組建調查委員會的啟動

國際民航組織成立調查委員會通常是被動的：發生空難后，某一（些）國家提出國際民航組織負責調查的意見，再召開會議通過某項決議，最后落實國際民航組織組建調查委員會。1988年伊朗航空公司655號班機空難，安理會通過616號決議“歡迎”國際民航組織應伊朗要求進行空難調查;1983年大韓航空公司007號班機被蘇聯擊落，應韓國和加拿大的請求，國際民航組織于1983年9月舉行特別理事會，通過決議敦促國際民航組織調查事故。

空難調查非國際民航組織主要工作，國際民航組織被動的啟動方式一定程度上減少了國際民航組織負責的空難調查，卻可能遺漏一些本應由國際民航組織組建調查委員會的事故調查。即使事故與組建國存在利益關系，只要沒有要求國際民航組織組建調查委員會的國家，或者無法通過相關決議，最終調查委員會仍將由原本不適宜的國家組建。這對調查的獨立性、客觀性、公正性來說無疑是巨大的損害。所以應允許明確原組建國與空難事故存有利益聯系時，由國際民航組織主動組建調查委員會。為此，《芝加哥公約》需增加補充條款，在附件13中特別列明國際民航組織組建空難調查委員會的情形;或者不修改《芝加哥公約》但國際民航組織在章程中明確一旦空難事故與組建國有利益關系，將由國際民航組織組建調查委員會。

四、結語

2014年9月9日，荷蘭安全委員公布馬航MH17號班機空難事故初步報告，將事故原因歸結為多個高能量物體直接刺穿飛機造成結構性的損傷，導致飛機在空中解體。用語雖然隱晦，但馬航MH17班機遭導彈擊落已基本確認。

從烏克蘭成立調查委員會到國際社會呼吁國際民用航空組織領導空難調查，乃至最終荷蘭安全委員會接手調查，馬航MH17空難事故調查委員會歷經波折，終于塵埃落定。本起事故為調查委員會的組建問題敲響了警鐘：為保證空難事故調查的獨立性、客觀性、公正性，是時候對現有公約規定做出改變——在事故調查涉及原組建國利益時，由國際民航組織組建調查委員會進行空難事故調查。

注釋：

①②③⑤《芝加哥公約》附件13第5.25條.第5.1條.5.13條.第3.1條.

④《芝加哥公約》第26條、附件13第5.1條。

⑥國際民航組織普遍安全監督審計計劃的審計表明，約有26.8%的國家未在立法或規章中指定一個特定機構進行空難事故調查。

⑦1983年大韓航空班機被蘇聯擊落墜入公海，按公約應由飛機登記國韓國組建調查委員會，但冷戰期間韓國和美國是同盟，與蘇聯有利益沖突。1988年伊朗航空班機被美國擊落墜入公海，飛機登記國伊朗作為敵對方與調查有利益關系。

參考文獻：

[1]王敏.美媒：美高空衛星或“目擊”導彈擊中MH17航班.http：//world.canka oxiaox i.co m/2014/0721/430850.shtml，2014-07-21.

[2]趙旭望、秦永紅.民用航空法基礎[M].北京：科學出版社，2013.155-156.

[3]Dr. Michael Milde， Aircraft accident investigation in international law， Air Law， Volume IX， number 1， 1984， p.63.

[4]Dutch Safety Board， Priliminary report Crash involving Malaysia Airlines Boeing 777- 200 flight MH17， Hrabove， Ukraine – 17 July 2014， p. 30.