我國土地權屬爭議調處機制的重構

摘 要 在統一登記的背景下，現行土地權屬爭議調處機制因無專門機構、無專門人員和經費層級過低、過度依賴調解等缺陷而無法滿足迅速有效解決大量土地權屬爭議的要求。有必要修訂現行規定，在地方政府中設立專門的土地權屬爭議調處委員會，處理統一登記范圍內的土地、林地、草原、灘涂、海域等權屬爭議。

關鍵詞 土地權屬爭議 統一登記 集體建設用地使用權

作者簡介：田磊，北京大學法學院2010級民商法博士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-033-04

2014年1月19日，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，明確要求加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。而確權登記頒證的前提是土地權屬無爭議，權屬有爭議的應盡快通過土地權屬爭議解決機制解決爭議。據集體土地所有權登記頒證的經驗來看，集體建設用地和宅基地財產權經濟效益釋放的同時意味著權屬爭議的大規模增加，現有的土地權屬爭議調處機制將承擔較大壓力，修訂和完善土地權屬調處現有機制進而建立土地權屬爭議調處新機制，集中高效地解決土地權屬爭議顯得尤為迫切。2013年11月20日國務院常務會議決定，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。目前，土地使用權證由土地行政主管部門頒發，林權證由林業行政主管部門頒發，房屋所有權證由房屋行政主管部門頒發，草原權證也由相應的行政主管部門頒發。各部門勘測時的技術、標準均不相同，采用的比例尺也不一致，導致各部門頒發的權屬證明會有重疊或者空白的地方。因此，在不動產統一登記的視角下，整合土地、房屋、林地、草原、海域等權屬爭議調處力量，修訂和完善土地權屬調處現有機制并建立土地權屬爭議調處新機制顯得尤為重要。

一、現行土地權屬爭議調處機制及其缺陷

（一）何謂“土地權屬爭議”

顧名思義，土地爭議是指因土地而產生的爭執、爭議，是對土地的占有、使用、收益、處分產生的爭議。邏輯上講，土地權屬爭議應當是因土地歸屬而產生的爭議。廣義的土地權屬爭議是指因土地所有權、使用權和他項權利歸屬而發生的爭議。①狹義的土地權屬爭議是指對土地所有權和使用權的爭議，即由于地界不清、土地權屬紊亂及其他歷史遺留問題等原因引起的土地權屬的爭議或爭執。國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第二條規定：“本辦法所稱土地權屬爭議，是指土地所有權或者使用權歸屬爭議。”第十四條規定：“以下案件不作為爭議案件受理：一、土地侵權案件;二、行政區域邊界爭議案件;三、土地違法案件;四、農村土地承包經營權爭議案件;五、其他不作為土地權屬爭議的案件。”

可見，我國制定法上對土地權屬爭議的界定采用了最狹窄的概念，即：土地權屬爭議是指對土地所有權和使用權的歸屬爭議，即由于地界不清、土地權屬紊亂及其他歷史遺留問題等原因引起的土地權屬的爭議或爭執。

（二）土地權屬爭議解決在我國法上的特殊機制

我國現行《土地管理法》第十六條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理;個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。”國土資源部2003年頒布的《土地權屬爭議調查處理辦法》②對土地管理法第十六條的規定進行了細化，成為土地行政管理機關及地方政府解決土地權屬爭議的程序法。原國家土地管理局在1995年頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》對鐵路、車站、電力、通訊設施、河道、水庫、公路等涉及的土地權屬進行了厘清，并且確定了“土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有”，成為土地行政管理機關及地方政府解決土地權屬爭議的實體法。

可見，我國土地權屬糾紛解決的特殊機制是行政機關的權屬爭議調處制度。通過歸納和梳理現行土地權屬解決的規范性文件，筆者認為：土地權屬爭議調處是指人民政府以第三方中立的身份對民事主體之間的由規范性文件界定的特定范圍的土地所有權和土地使用權的爭議進行調查、調解、處理的活動。③

我國現行土地權屬爭議調處制度具有兩個最顯著特點：

1.行政處理前置。發生土地權屬爭議時，爭議當事方應當向行政機關（人民政府）申請行政處理，而非向法院提起民事確權訴訟，即土地權屬糾紛在我國屬于行政處理前置。實際上司法機關也認可該行政處理前置的方式，④如果當事人因權屬糾紛而民事訴訟至人民法院，法院通常會告知當事人向土地管理機關申請權屬調處，而非直接受理。支持行政處理前置的一個理由是，土地權屬爭議背景復雜，土地確權是一項政策性和技術性較強的工作，需要厘清歷史事實及梳理土地政策，關于土地權屬的歷史資料也是由國土部門保存，由最了解歷史、政策及土地情況的行政機關處理更有利于迅速查明事實，維護當事人的合法權益。

2.由民事糾紛演變為行政糾紛。在行政處理前置的糾紛解決架構下，土地權屬糾紛由兩個或多個平等當事人的本應由法院裁決的民事糾紛（以對方當事人為被告）轉變為在行政機關行政處理后對處理結果不服的當事人向法院提起行政訴訟的行政糾紛（以作出處理決定的行政機關為被告）。

（三）現行土地權屬爭議調處機制的缺陷

1.過于依賴調解、行政裁決較少、案件擱置嚴重。雖然各省市也制定了《土地權屬爭議調查處理辦法》，但按照爭議調處程序處理的案件與案件總量相比卻很低。⑤究其原因，一是申請人大多是不熟悉法律的村民，不會按照程序提交正式的書面申請，多是以咨詢或信訪的方式提出爭議。在此情況下，國土部門也很少主動將爭議引入《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的受理程序，而是直接進行調解，也不受規定的時限限制。二是各級人民政府為避免成為行政訴訟被告而不愿作出正式的行政處理，因此對很大一部分無法調解成功的復雜案件均采取拖延、擱置的做法。

2.從事調處工作的機構和人員的非專門性。土地權屬爭議調處工作兼具行政管理和司法解決爭議的雙重屬性，對爭議調處機構和人員的要求較高，既要具有土地管理專業知識，又要具有法律爭議解決知識。但是，（1）目前從事爭議調處工作的部門為地籍處（科）、土地權屬登記事務中心，無專門的土地權屬爭議調處機構，無法彰顯爭議調處機構的準司法性;（2）專門從事土地權屬爭議調處工作的人員較少，絕大多數還要承擔其他任務，多數只有土地管理從業背景，無法律專業背景，無法滿足爭議調處工作的準司法性要求;（3）也無專門的爭議調處經費，借助于地籍處（科）、登記中心的日常辦公經費無法滿足土地調處工作的需要。

3.從事調處工作的機構級別較低，缺乏權威。現行機制下，從事土地權屬爭議調處的機構多為國土資源系統內部從事土地登記的部門兼任，級別較低，在處理涉及其他政府部門、事業單位、國企、軍隊等土地權屬糾紛時，級別較低，缺乏權威，取證難度較大，作出的裁決也很難得到有效執行。以北京為例，國務院各部委、軍隊機關、很多央企總部等均設在北京，當一些爭議涉及到軍事用地、中央單位用地、文物用地、林場等時，多數成因復雜，牽涉面廣，反復多，確權存在很大難度。雖然國土部門與部委、軍隊各司其職，但從級別上來說，北京市國土部門與在京中央單位是一種“平級”甚至“下級”的關系，處理爭議時溝通較為困難，發出的指令也很難得到配合。

4.調處機制中缺少對回避、舉證等具體制度的規定。《土地權屬爭議調查處理辦法》第十六條規定：“承辦人與爭議案件有厲害關系的，應當申請回避;當事人認為承辦人與爭議案件有利害關系的，有權請求該承辦人回避。承辦人是否回避，由受理案件的土地行政主管部門決定。”這一現行規定在實踐中存在回避程序缺失、回避條件模糊、違反回避制度的法律后果不明確等缺陷。該《辦法》第十七條、第十八條、第十九條規定雖然規定了舉證程序，但這些規定存在未規定當事人舉證和行政機關查證之間的主輔關系、未明確舉證時限、未規定舉證不能的后果的缺陷。

5.規定調處機制的規范性文件層級較低，有越權嫌疑。如《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十八條規定：“土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有。”筆者認為，雖然該處理原則意在保護國家利益，但存在如下問題：其一，作為一個政府部門規章，對作為有爭議的土地所有權歸屬進行界定，對屬于民事制度的所有權歸屬進行規定，而且覆蓋面如此之廣，有違《立法法》關于民事制度應當由法律規定的基本原則，有越權立法的嫌疑;其二，該條規定將國家所有權優先于集體土地所有權，涉嫌歧視農村集體土地所有者，有違《物權法》關于“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”的規定。

6.與草原、森林、灘涂等權屬爭議調處機構職權一致但調處范圍存在重疊和沖突。效仿《土地管理法》，《草原法》⑥、《森林法》⑦、《漁業法》⑧等分別對草地、林地、灘涂等的權屬爭議解決方式也作了專門規定。現有機制下，土地權屬爭議調處工作只是國土資源部門的一項業務，仍然局限在國土系統范圍內;草原、森林、灘涂的權屬爭議實際上也只是作為其主管部門的一項業務，局限于其系統范圍內。而且，與草原、森林、灘涂等權屬爭議調處機構職權一致但調處范圍存在重疊和沖突，沒有形成適應工作需要的部門間和上下級間的爭議調處溝通協調機制和平臺，各政府部門間沒有形成合力，無法滿足處理土地所有權、土地使用權與房屋所有權、土地承包經營權、林權、草原權等發生爭議時的處理需要。

二、土地權屬爭議調處機制重構的必要性和契機

（一）不動產統一登記是土地權屬爭議調處機制重構的重要契機

如前文所述，不動產統一登記隨著2014年3月不動產登記部際聯席會議首次召開、2014年5月不動產登記局正式掛牌、2014年8月15日《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》發布、近日國土資源部明確不動產統一登記時間表⑨而大踏步進行。

1.土地、房屋、林地、草原、海域等權利登記機構分散易導致矛盾和糾紛。土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記以及海域登記目前仍為分散登記，由于各部門的管理和登記方法、技術規程等不一致，容易導致農林用地、農牧用地以及林牧用地之間的權屬界線不清，權利歸屬不明確，很容易導致各種不動產權利的重登、漏登現象，引發眾多矛盾和糾紛。不動產統一登記將土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記以及海域登記的職責整合由國土資源部一個部門承擔，有利于減少權屬界線不清、權屬不明、重登、漏登現象的發生，有利于減少政府成本并提高辦事效率。

2.土地、房屋、林地、草原、海域等權利爭議調處有較大共性。權屬登記的前提是權屬無爭議，若有爭議，須在爭議解決后進行確權登記。而根據我國《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業法》的相關規定，土地、草原權、林權、海域權等權屬爭議的解決途徑具有很大的共性：（1）調處主體均未人民政府及其下屬管理機關;（2）調處對象均為所有權或使用權爭議;（3）調處均具有行政性、準司法性、強制性;（4）均為行政處理前置;（5）均須遵守回避、證據等制度。在不動產統一登記的條件下，土地、草原、林權、海域權的權屬爭議調處機制可以且有必要進行統一，否則就會產生由土地管理部門、林業管理部門、草原管理部門、海域管理部門實際進行調處工作而由不動產登記局進行統一登記的現象，容易產生各部門爭權奪利或扯皮推諉，降低行政效率。而且，上述土地、林業、草原、海域管理部門均是人民政府的下屬機構，均為代人民政府行使相關調處裁決、登記辦證等職責部門，程序上其處理決定和登記蓋章均需人民政府批準。在統一登記條件下，實現統一調處并不會增加難度，反而會更有利于整合政府資源，理順調處與登記的關系。

注釋：

①郭永昌.土地權屬爭議的界定及解決.中共鄭州市委黨校學報.2006（2）.第99-101頁.

②在原國家土地管理局在1995年頒布的《土地權屬爭議處理暫行辦法》基礎上修訂而成。

③馬奇主編.土地權屬爭議調處實務.浙江大學出版社.2008年版.第2-3頁.

④例如，《北京市高級人民法院關于審理土地行政案件有關問題的意見（試行）》（2005年1月10日 京高法發[2005]9號）第四條第10項規定：“農村村民之間的宅基地使用權爭議，由鄉級以上人民政府處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，適用《中華人民共和國土地管理法》第十六條第三款的規定，可以申請行政復議，也可以直接向人民法院提起訴訟。”依據該院解釋，宅基地使用權的爭議，必須先有鄉級人民政府處理;否則，人民法院不予受理。

⑤筆者收集了某市土地權屬爭議的典型案例36個。這些案例的解決情況并不樂觀，36個案例中只有4個按照《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的程序作出了處理決定，另外32個案例未進入正式的受理程序，也未能完全解決爭議，處于擱置狀態。

⑥《中華人民共和國草原法》第十六條對草原所有權、使用權出現爭議的情況作出了規定。

⑦《中華人民共和國森林法》第十七條規定了林木、林地所有權和使用權爭議的解決。

⑧《中華人民共和國漁業法》第二十條對水面、灘涂所有權和使用權爭議的解決方式進行了規定。

⑨該時間表為：2014年基本完成各級職責整合，建立基礎性制度;2015年健全配套制度，平穩有序實施;2016年全面形成制度體系，正常有效運行;2017年實現信息共享，依法公開查詢。

⑩據初步估算，全國宅基地和集體建設用地應該發證的宗數約2.6億宗，是全國農村集體土地所有權確權登記發證宗數的40倍左右。參見《訪談：加快土地確權登記 切實維護農民權益》，載國土資源部網站，網址為http：//www.mlr.gov.cn/zxft/2013/tdqq/index.htm，訪問日期為2014年9月30日。

集體土地使用權的權利主體因所有權主體不明、占有使用主體不清等原因而無法確定。具體參見參見《農村集體土地所有權登記發證的難點及對策》，載河北省國土資源網站，網址為http：//kjxxweb.hebgt.gov.cn/index.do？id=1144&templet=content&cid=88，訪問日期為2014年9月30日。

馬姝瑋.岳陽市土地權屬爭議及調處機制研究.湖南農業大學碩士學位論文.2007.

于閩，等.論完善我國土地權屬爭議調處工作機制.國土資源科技管理.2006年.第21-28頁.