內蒙古自治區城鄉統一建設用地市場構建思路

徐艷紅，梁 潔，王友鳳 (內蒙古自治區土地調查規劃院，內蒙古呼和浩特010010)

中共十八屆三中全會明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”及“健全城鄉發展一體化體制機制”等土地改革目標，并在“健全城鄉發展一體化體制機制”中對“賦予農牧民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”等內容進行了詳細敘述。建立城鄉統一建設用地市場和賦予農牧民更多財產權利即是要解決農村牧區建設用地和城市建設用地公平同權、保障農牧民在土地上合法財產權利的問題。在這一過程中，如何建立規范的城鄉統一建設用地市場，保證農牧民享有集體土地的財產權利，并平等參與現代化進程的發展、共同分享現代化成果，已經成為落實十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)精神的重要內容和現實任務。筆者以內蒙古自治區為例，分析了城鄉建設用地市場現狀及存在的問題，論述了建立城鄉統一建設用地市場的必要性及意義，并提出了構建城鄉統一建設用地市場的設想與思路。

1 城鄉建設用地市場現狀及存在的問題

1.1 政策制度影響下的城鄉建設用地市場 我國《土地管理法》第四十三條第一款規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。在這些法律條文規定，建設單位想要申請使用的土地為集體土地的，必須經國家征收后，先將農村牧區土地轉為國有土地之后，才能將國有建設用地使用權出讓或劃撥給建設單位。因此，在成熟的國有建設用地市場之外，農村牧區建設用地無法通過市場機制轉化為城市建設用地，農村牧區建設用地只能通過征收這一國家強制行為進行轉變。

2008年7月，為進一步加強和規范建設用地增減掛鉤試點工作，國土資源部下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》明確規定，掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農牧民土地權益為出發點，以改善農村牧區生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點。自2009年以來，國家給內蒙古自治區下達增減掛鉤指標累計超過4 000 hm2，涉及9個盟市22個旗縣，有效緩解了建設用地供給矛盾，推動了城鄉用地結構調整。但是，從實際來看，農村牧區建設用地(即拆舊區)經過整治后，節余的建設用地指標有很大一部分流入國有建設用地市場，而建新區涉及農村牧區集體土地的，仍需通過征收程序轉為國有建設用地后方能使用。因此，農村牧區建設用地的騰退促使農村牧區建設用地退出建設用地市場，增加了國有建設用地的用地指標，但并不能顯示農村牧區建設用地作為農牧民財產所體現的價值。所以，城鄉建設用地增減掛鉤的實施，并未能破除“城鄉二元結構”這一“制約城鄉發展一體化的主要障礙”，而在無形中突顯了城市與農村牧區建設用地的權利差別。

1.2 市場機制作用下的城鄉建設用地市場 從自治區城鄉建設用地市場運行的實際情況來看，土地市場由城市建設用地市場和農村牧區建設用地市場兩部分組成，但是這兩者由于土地所有權的二元結構而相互割裂，沒有形成有機聯系，農村牧區建設用地只能通過“農轉用—征收—供地”的運作模式合法的進入建設用地市場，農牧民的收益只能體現在根據農業用途進行的征地補償上，享受不到城市化帶來的增值收益。在市場機制和巨大潛在利益的驅使下，農村牧區建設用地開始進行大量的隱性交易，如將耕地出讓、轉讓、出租用于非農業建設，以租代征、宅基地非法買賣、放高利貸等，嚴重擾亂了正常土地市場秩序，極易產生土地糾紛，加之相關監管部門監管能力有限，導致無法對建設用地供應總量進行有效控制［1－3］。

2 建立城鄉統一建設用地市場的必要性及意義

2.1 破除城鄉二元結構，保障農牧民財產權利 自國家實行國有建設用地有償使用制度以來，城市建設用地逐步形成以“招拍掛”等方式進行出讓、轉讓、租賃等行為的成熟國有建設用地市場，但是，在城鄉二元結構制度的影響下，農村牧區建設用地市場因收到征收制度、使用條件等方面的限制而無法得到發展，集體建設用地的資產價值難以得到充分體現，農牧民的土地財產權利受到損害。隨著社會經濟的發展、現代化和城市化進程的推進，城市發展對建設用地的需求不斷擴大，集體土地尤其是城市近郊土地的價值得到迅速提升，加之農村牧區隱性建設用地交易市場的不斷擴大，迫切需要打破原有城鄉二元結構的限制，建立城鄉統一的建設用地市場，規范土地市場秩序，保障農牧民財產權利不受侵害。

2.2 提升政府宏觀調控能力，提高農村牧區土地利用效率 政府通過提前編制土地利用總體規劃來對建設用地總量進行控制，并通過制定年度計劃對土地市場進行宏觀調控。但是，由于農村牧區建設用地隱性市場的存在，政府難以對這部分用地交易進行全面監管，不利于政府對建設用地供應總量和年度計劃的宏觀控制，通過隱性交易而取得的農村牧區建設用地不能合法進入城市建設用地市場，無法得到有效流轉，如果原建設單位無法經營或其他原因不需要再占用建設用地時，那原有建設用地就很容易閑置，造成土地資源的浪費。建立城鄉統一建設用地市場，可以將低效利用的或者閑置的農村牧區建設用地納入土地市場進行交易流轉，從而提高土地利用率［4］。

2.3 有效化解征地拆遷矛盾，促進社會穩定發展 自改革開放以來，我國城市建設得到迅猛發展，城鎮化水平快速提高。在各個城市建設過程中，往往涉及城市周邊村鎮的大規模拆遷，由此而引發的與拆遷農牧民的沖突與日俱增，某種程度上影響了政府形象與公信力，危及社會穩定與和諧。城鄉統一建設用地市場的建立，可以從根本上解決農村牧區建設用地無法與城市建設用地享有平等價值權利的問題，為農村牧區建設用地進入土地市場進行交易提供法律依據與保障，大大縮小征地范圍，使農牧民充分分享城市發展和土地增值帶來的收益，避免強征強拆造成的惡劣影響，有效化解征地拆遷中各方面的利益矛盾，實現社會的和諧發展［5－6］。

2.4 緩解建設用地供需矛盾，引導土地價格理性回歸 在城市化發展的進程中，社會經濟發展對建設用地的需求與市場供給之間的矛盾日益突出，違法占地案件頻發。因此，城鄉統一建設用地市場的建立，保障了集體建設用地合法的進入土地市場進行交易流轉，大大緩解了城市建設用地供地緊張的局面，打擊借由城市建設用地嚴重稀缺而進行的投機與炒作行為，有助于土地價格回歸市場合理價格。

3 構建城鄉統一建設用地市場的設想與思路

根據2011年土地利用變更調查數據顯示，全區集體建設用地73.09萬hm2，是國有建設用地51.39萬 hm2的1.42倍，如果能夠實現農村牧區集體經營性建設用地的平等入市，不僅有助于緩解目前區內城市化建設用地緊張局面，更能在改變地方政府的土地財政模式、增加農牧民集體、個人的土地增值收益等方面發揮積極作用。因此，“實行與國有土地同等入市、同權同價”、“保障農牧民公平分享土地增值收益”，已經成為建立城鄉統一建設用地市場的迫切要求和必然選擇。

3.1 基本設想 中共十八屆三中全會公報提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”。因此，要沖破這一障礙的限制，最終建立城鄉統一建設用地市場，首先在土地制度上必須要有突破性的變革，必須通過上位法的修訂，打開農村牧區建設用地合法有序進入土地市場的大門;其次，通過編制城鄉土地利用規劃，嚴格土地用途管制;再次，必須對現有社會保障體系加以完善，避免農村牧區建設用地進入城鄉統一建設用地市場后，引起農地升值，導致部分農牧民為了眼前利益，轉讓宅基地或其他現有建設用地而喪失收入來源，失去生活保障，引發社會矛盾。

3.2 具體思路

3.2.1 加快制定合理有效的農村牧區土地流轉辦法。現行土地制度的相關規定是導致城鄉二元結構的根源。《土地管理法》第三十四條、第六十三條等相關規定，直接否定了農村牧區建設用地與城市建設用地同價同權，因此，為了促進城鄉統一建設用地市場的有序發展，必須建立完善的法律體系，通過市場調研等手段，對現有的相關法律條款進行修訂，為城鄉統一建設用地市場運行的過程中所產生的農村牧區土地流轉提供法律依據。《決定》指出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村牧區集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”。因此，從自治區層面來說，為了保障城鄉統一建設用地可持續的發展，在建立統一市場的同時，必須盡快制定農村牧區土地流轉辦法，從法律層面上規范農村牧區建設用地流轉。

目前，廣東、四川、重慶等省、直轄市已經進行了農村牧區集體土地流轉試點，并出臺了相關流轉辦法。內蒙古自治區可在借鑒其他省份流轉經驗的基礎上，按照“先試點、再鋪開”的工作思路，在經濟較為發達、用地矛盾突出、集體土地流轉條件相對成熟、抵押頻率較高的呼和浩特市、鄂爾多斯市開展試點，并通過對試點經驗的總結，制定出臺了《內蒙古自治區集體土地使用權流轉管理暫行辦法》，為農村牧區集體土地的有序流轉提供了保障。

3.2.2 組織開展城鄉土地利用規劃編制工作。現行的土地利用規劃的對象主要是城市建設用地，在此基礎上，應該結合區域經濟的發展情況，提前組織開展編制科學合理統一的城鄉土地利用規劃工作，明確進入城鄉統一建設用地市場的土地需要符合的相關條件，為建立城鄉統一建設用地市場做好準備。

3.2.3 積極推進農村牧區土地確權登記發證工作。產權明晰的農村牧區土地產權制度是建立城鄉統一建設用地市場的基礎，農村牧區集體土地確權登記發證工作，是依法確認農牧民土地權利，形成產權明晰、權能明確的農村牧區集體土地產權制度的保障。城鄉統一建設用地市場的順利實施，是以集體土地確權登記發證為基礎的，進入土地市場的建設用地必須保證產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，確保土地市場的正常運轉。

2012年，內蒙古自治區人民政府辦公廳印發了《關于做好農村牧區集體土地確權登記發證工作的通知》(內政辦發［2012］41號)，要求到2015年全面完成農村牧區集體土地確權登記發證工作，同時完成國有土地使用權確權登記發證工作，實現城鄉土地登記全覆蓋。對農村牧區土地進行確權登記發證，有利于降低市場交易過程中產生的產權糾紛，對土地市場的有序運行具有重要的現實意義。

3.2.4 建立市場價格評估體系。土地市場價格評估體系主要包括評估機構、政策措施及運行機制等3個方面。市場價格評估機構應設在旗縣(市、區)人民政府國土資源管理部門，作為公益性機構，建立價格評估體系的工作平臺，促進公平交易;并由政府出臺相關政策措施，明確農村牧區集體土地流轉必須出具政府評估機構的價格評估報告，評估價格不作為雙方交易的指定價格，只作為參考價格，對交易雙方的行為起引導作用;同時，評估機構還應建立目標責任制度及信息公開制度的運行機制，實行對農村牧區集體土地的免費估價，并及時公開交易價格信息、流轉需求信息、中長期預測等信息，依托城鄉統一建設用地的有形市場，做好高效科學公平合理的評估工作。

3.2.5 建立市場交易平臺體系。交易平臺體系一是要建立統一多渠道的信息發布平臺，搭建多元化土地出讓、轉讓、租賃等信息的了解渠道，使公眾充分了解相關信息，做出更加科學的決策。具體做法可以在嘎查村設立信息采集點，蘇木鄉鎮建立信息錄入系統，旗縣(市、區)審核匯總后向社會公開發布信息，并在土地轉入轉出后及時更新數據。二是建立規范的土地交易操作平臺，規范制度管理，細化工作流程，使土地交易工作更趨公開透明。三是建立統一多元化的監督平臺，嚴格審核交易人及交易對象資格，實行全過程及全方位監控制度，以監督促公正，以公正促公平，保障城鄉統一建設用地市場交易工作更加公開、公平、公正。

3.2.6 土地征收制度改革。目前，土地征收是農村牧區建設用地轉為城市建設用地并進入土地市場的唯一途徑，《土地管理法》第二條第三款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，然而就目前現行法律來看，并沒有對“公共利益”做出明確的界定，公益性用地與經營性用地也沒有嚴格的區分。因此，要使城鄉統一建設用地市場有效的運轉起來，必須要對土地征收制度進行改革。

在國家層面的改革方案未出臺前，自治區可以采用列清單的方式將公益性用地做出明確規定，凡不在清單范圍之內的用地名目，只能通過城鄉統一建設用地市場的運行機制進行供地，從源頭上縮小征地的范圍。

4 結語

構建城鄉統一建設用地市場是健全城鄉發展一體化機制的迫切需求，但是，這是一項極其復雜的系統工程，需要深化土地制度改革、健全農村牧區集體土地流轉法律體系，加強土地總體規劃及用途管制宏觀調控，做好農村集體土地登記確權發證基礎工作，建立土地市場價格評估體系及交易平臺，建立農村牧區社會保障體系等多方面的配合才能逐步實現。只有多方面地深入研究解決各項問題，才能充分發揮市場機制對城鄉建設用的優化布局及配置作用，保障農牧民更多的財產權利，實現國有與集體土地的平等地位，促進社會的和諧發展。

［1］葉紅玲.蘇州集體建設用地流轉透視［J］.中國土地，2000(11):10－19.

［2］劉小玲.制度變遷中的城鄉土地市場發育研究［M］.廣州:中山大學出版社，2005.

［3］王永紅.尊重農民土地財產權——各地集體土地制度創新活動透視［J］.中國土地科學，2001(7):17 －22.

［4］張合林，郝壽義.城鄉統一土地市場制度創新及政策建議［J］.中國軟科學，2007(2):28－40.

［5］倪維秋，俞濱洋.基于城鄉統籌的城鄉統一建設用地市場構建［J］.商業研究，2010(10):87－90.

［6］李倩.向城鄉一體化進發——訪社科院農村發展研究所研究院王小映［J］.中國土地，2008(10):28－30.