集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革框架構(gòu)想

南振興++陳果++南茜

[摘 要]中國(guó)任何一次偉大變革都不可能不涉及到人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的土地，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)起的新一輪全面深化改革，將土地制度改革聚焦于廣袤遼闊的農(nóng)村集體土地。農(nóng)村集體土地制度改革的方向應(yīng)是“鋼化”集體土地所有權(quán)，核心應(yīng)是重塑集體土地所有權(quán)的行使主體，重點(diǎn)應(yīng)是經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)使用權(quán)改革，突破口應(yīng)是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革。要保障依上述思路進(jìn)行的這輪土地產(chǎn)權(quán)制度改革的成功，必須構(gòu)建起和諧統(tǒng)一的集體土地制度體系，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，在弱化土地征用制度的同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)集體土地的監(jiān)管和調(diào)控等。

？眼關(guān)鍵詞？演集體土地；土地所有權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)改革；集體建設(shè)用地；宅基地

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）10-0084-08

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）吹響了中國(guó)新一輪大規(guī)模改革的號(hào)角。中國(guó)歷史上任何一次偉大變革都不可能不涉及到人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的土地，新中國(guó)成立經(jīng)歷了土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)；新中國(guó)建設(shè)實(shí)施了土地改革；改革開(kāi)放巨大成就取得的重要基礎(chǔ)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的改革。當(dāng)前如火如荼的新一輪改革將土地制度的改革聚焦到集體土地產(chǎn)權(quán)上，但改革的方向、路徑、核心是什么？如何保障其改革順利進(jìn)行？這些均需要進(jìn)行理論探討和制度設(shè)計(jì)。

一、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向：“所有權(quán)鋼化”

關(guān)于我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度究竟應(yīng)該怎么改革，歷來(lái)存在“國(guó)有化”、“私有化”和“弱化”三種主張，且三種主張均具有一定農(nóng)民基礎(chǔ)①。“國(guó)有化”論認(rèn)為我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行公有制，這是集體土地所有權(quán)承載的政治功能之體現(xiàn)，因此主張集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向是取消或部分取消集體土地所有權(quán)，使之逐步國(guó)有化[1]。“私有化”論主張取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)民私人土地所有權(quán)，將土地徹底分給農(nóng)民 [2]。“弱化”論主張?jiān)诰S護(hù)集體土地所有權(quán)不變的情況下，強(qiáng)化政府對(duì)集體土地實(shí)施嚴(yán)格管理，繼續(xù)實(shí)施集體建設(shè)用地的征收制度，以守住耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全[3]。筆者認(rèn)為，土地是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)屬于稀缺資源，集體土地產(chǎn)權(quán)制度究竟怎么改革，應(yīng)該著眼于消除影響其效率配置的制度殘缺與扭曲，服務(wù)于為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供土地資源保障和動(dòng)力。

回顧新中國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度，其大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期[4]：①?gòu)?949年建國(guó)到1956年的農(nóng)民私人所有權(quán)時(shí)期。新中國(guó)建立前，土地實(shí)行的是地主私有制，建國(guó)后政府將地主私人所有的土地，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民私人所有，土地私人所有制沒(méi)有變化，這種狀況直到實(shí)行高級(jí)合作社前，一直沒(méi)有變化 。②1956年至1962年的農(nóng)民高級(jí)合作社集體土地所有權(quán)時(shí)期。1956年政府將農(nóng)民初級(jí)合作社轉(zhuǎn)為高級(jí)合作社后，農(nóng)民將其私有的土地交給高級(jí)合作社所有，農(nóng)民不再按土地股份分紅，而是按勞分配，這是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的起點(diǎn)。③1962年至1978年的人民公社集體土地所有權(quán)時(shí)期。1962年實(shí)施的《人民公社十六條》規(guī)定：農(nóng)民集體土地實(shí)行人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)（村）、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有”、“隊(duì)為基礎(chǔ)”，即生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)社員共同所有的生產(chǎn)資料仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)成為基本核算單位，而生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社的土地以及其他生產(chǎn)資料，分別屬于各自范圍內(nèi)的社員共同所有，由各自的管理機(jī)構(gòu)分別管理。④1978年改革開(kāi)放以來(lái)的現(xiàn)行集體土地所有權(quán)時(shí)期。改革開(kāi)放后，人民公社已漸進(jìn)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代而歸于消亡，生產(chǎn)大隊(duì)也已經(jīng)被村委會(huì)取代而不復(fù)存在，生產(chǎn)隊(duì)在土地承包經(jīng)營(yíng)改革中也大多名存實(shí)亡。政府在農(nóng)村推行土地承包經(jīng)營(yíng)，集體土地承包以生產(chǎn)隊(duì)或小組為主體，將土地發(fā)包給農(nóng)戶(hù)，從“小包干”發(fā)展到“大包干”，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)集體土地除上繳國(guó)家和集體提留外，剩余收益全部歸農(nóng)戶(hù)，這一時(shí)期集體土地所有權(quán)淡化讓位于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

我國(guó)集體土地所有權(quán)發(fā)展演變史表明，集體土地所有權(quán)不是商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而是國(guó)家公權(quán)利和政治運(yùn)動(dòng)推動(dòng)形成的制度產(chǎn)品，動(dòng)機(jī)上是為了繞過(guò)資本主義道路將廣大的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)，表現(xiàn)在法律上，就是強(qiáng)行把土地產(chǎn)權(quán)由“私”轉(zhuǎn)“公”、由“小公”變“大公”，然后以公主體身份對(duì)集體所有土地施加政治、經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多方面限制，由此導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重變形與扭曲，表現(xiàn)在：一是土地所有權(quán)主體虛擬缺位。農(nóng)民高級(jí)合作社時(shí)期，集體土地的所有權(quán)主體是高級(jí)合作社很明確，由于高級(jí)合作社并不大，所以所有權(quán)行使也很順暢，政府也未強(qiáng)行干預(yù)。1962年政府推進(jìn)合作社人民公社化后，集體的“公有度”逐步提高，土地由原歸高級(jí)合作社所有逐步上收歸生產(chǎn)隊(duì)集體、村集體、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有。土地所有權(quán)主體的“集體”變大、“公有度”變高后，行使所有權(quán)的集體機(jī)關(guān)卻沒(méi)有科學(xué)構(gòu)造出來(lái)，而是由農(nóng)村的三級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)——公社、村、生產(chǎn)隊(duì)“代行”，農(nóng)民反而喪失了實(shí)質(zhì)意義上的土地產(chǎn)權(quán)。二是集體土地所有權(quán)殘缺不全。按照物權(quán)法理論，完整的土地所有權(quán)人有權(quán)自由占有、使用、處分其所有的土地，并獲得土地收益。然而，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)創(chuàng)制而來(lái)的對(duì)農(nóng)村集體土地高度集權(quán)式的管理，造成集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺不全：其一，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不能由產(chǎn)權(quán)人自主轉(zhuǎn)讓給使用人，而必須通過(guò)國(guó)家“中轉(zhuǎn)”，即由政府土地資源管理部門(mén)將集體土地征收變?yōu)閲?guó)有土地，然后再通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的方式轉(zhuǎn)賣(mài)給實(shí)際使用人。政府在集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的“二道販子”角色，使其憑借“行政權(quán)”坐收本歸農(nóng)民集體的“出讓費(fèi)”，這種“雁過(guò)拔毛”式的對(duì)集體土地權(quán)益的侵害，造成統(tǒng)一的土地市場(chǎng)人為地割裂為國(guó)有土地市場(chǎng)和集體土地市場(chǎng)，土地市場(chǎng)畸形發(fā)展。其二，作為農(nóng)民生存保障的宅基地使用權(quán)殘缺不全。農(nóng)民在本集體組織出讓給自己的宅基地上所建設(shè)的自住房，不僅宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)踔猎谄渖辖ㄔO(shè)的自住房也不能自由轉(zhuǎn)讓。同樣的房產(chǎn)，城市人可以坐擁改革開(kāi)放以來(lái)的數(shù)倍增值收益，而農(nóng)民卻被剝奪分享自己房產(chǎn)通過(guò)出讓才能獲得的增值收益，這不僅導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性收益，拉大了城鄉(xiāng)收入的“剪刀差”，而且也導(dǎo)致農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)的嚴(yán)重空閑浪費(fèi)，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的膨脹和泡沫，也導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房” 隱性市場(chǎng)規(guī)模存在。其三，集體土地所有權(quán)人不能自主使用自己的土地進(jìn)行建設(shè)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）第43條規(guī)定：“ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”依上述規(guī)定，集體土地所有權(quán)人只有權(quán)在自己的土地上建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施等，但就是這一點(diǎn)權(quán)力也隨著政府過(guò)度嚴(yán)格的審批和限制，名存實(shí)亡，這“實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的國(guó)家化，國(guó)家實(shí)際掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，而‘農(nóng)民集體僅是法律象征意義上的所有權(quán)主體”。[5]endprint

集體土地所有權(quán)的上述問(wèn)題在現(xiàn)行法律框架下如何解決？路徑有哪些？最佳制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的方案是什么？土地對(duì)于任何社會(huì)都是最基本、最重要的財(cái)產(chǎn)，土地所有制的劇烈變革往往會(huì)引起社會(huì)的激烈震蕩。我國(guó)的集體土地所有權(quán)制度無(wú)論在政治、經(jīng)濟(jì)還是文化意識(shí)上均已牢固確立，在這樣的社會(huì)背景下，無(wú)償將集體土地收歸國(guó)有實(shí)行國(guó)有化，會(huì)對(duì)相對(duì)于城鎮(zhèn)居民本來(lái)就收入低下的廣大農(nóng)民造成強(qiáng)烈的利益刺激，甚至激化蟄伏已久的城鄉(xiāng)矛盾，不利于農(nóng)村全面小康建設(shè)，而有償收購(gòu)龐大的集體土地實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，恐怕現(xiàn)階段國(guó)家財(cái)政難以支撐，所以集體土地國(guó)有化之路不可行②。集體土地產(chǎn)權(quán)改革也不能走私有化之路，私有化改革取向既不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，也會(huì)導(dǎo)致個(gè)體化經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展形成阻礙③。尊重集體土地產(chǎn)權(quán)的歷史變遷過(guò)程，穩(wěn)定以土地維系的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，保留農(nóng)村土地的集體所有權(quán)制度并對(duì)其完善是成本最低的一種變革途徑，所以，集體土地改革的方向不是消弱集體土地所有權(quán)，繼續(xù)對(duì)集體土地施加各種不合理的限制，也不是對(duì)蠶食集體土地利益的行為給予“小恩小惠”的征收補(bǔ)償或使用補(bǔ)貼，而應(yīng)是賦予集體土地以完整的土地所有權(quán)，將集體土地的最終處分權(quán)歸還農(nóng)民集體。筆者將這一觀點(diǎn)稱(chēng)之為集體土地所有權(quán)“鋼化論”。

賦予集體土地以完整的所有權(quán)，使其只要符合國(guó)家土地總體利用規(guī)劃和管制制度，農(nóng)民集體即可以自主根據(jù)市場(chǎng)決定土地利用，自主決定土地的流轉(zhuǎn)交易，直接與市場(chǎng)需求主體交易，使國(guó)有土地和集體土地同等的在市場(chǎng)中交易，激活農(nóng)村集體土地交易市場(chǎng)。給予農(nóng)民完整的集體土地所有權(quán)也可以激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，使空閑宅基地得到合理的利用，將隱性的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)公開(kāi)化，以解決“小產(chǎn)權(quán)房”頑疾，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供有利條件，農(nóng)民也能在市場(chǎng)中獲得土地的最大效益。“鋼化論”完全符合十八屆三中全會(huì)確定的全面改革藍(lán)圖，符合《決定》確定的“完善產(chǎn)權(quán)制度”、“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的原則，符合《決定》確定的“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”的改革方案。

二、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心：所有權(quán)主體重塑

集體土地所有權(quán)的所有改革，諸如使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出租，宅基地及其房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓等等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，均依賴(lài)于其主體對(duì)產(chǎn)權(quán)的行使，但現(xiàn)實(shí)是集體土地所有權(quán)的主體嚴(yán)重虛化、弱化。

如前所述，集體土地在農(nóng)民高級(jí)合作社時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)民高級(jí)合作社規(guī)模都不大，集體土地“公有度”不太高，所以該時(shí)期土地所有權(quán)歸其高級(jí)合作社也較明晰。進(jìn)入人民公社時(shí)期后，國(guó)家對(duì)集體土地開(kāi)始實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。由于人民公社時(shí)期的“公社”同時(shí)還代行最基層政府職能，這就使得在人民公社與生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，衍生出人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)之間的準(zhǔn)行政關(guān)系，反映在土地上自然衍生出上一級(jí)對(duì)下一級(jí)的土地?fù)碛小⒄{(diào)配關(guān)系。所以，該時(shí)期集體土地產(chǎn)權(quán)主體開(kāi)始模糊，土地除了以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)進(jìn)行耕作經(jīng)營(yíng)外，究竟是生產(chǎn)隊(duì)所有，還是生產(chǎn)大隊(duì)或人民公社所有，理論上、法律上很難界定。改革開(kāi)放后，人民公社已漸進(jìn)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代而歸于消亡，生產(chǎn)大隊(duì)也已經(jīng)被村委會(huì)取代而不復(fù)存在，生產(chǎn)隊(duì)在土地承包經(jīng)營(yíng)改革中也大多名存實(shí)亡，這時(shí)的集體土地所有權(quán)主體——“集體”究竟指何很難確定？甚至連農(nóng)民自己都難以確定④。一些學(xué)者根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等的規(guī)定，推定集體土地的所有權(quán)主體分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組[6]。由于集體土地所有權(quán)主體的模糊變遷及其不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中集體土地所有權(quán)的怠于行使、違規(guī)行使，進(jìn)而導(dǎo)致集體土地之上的利益嚴(yán)重流失、內(nèi)部蠶食和外部侵害，由此引發(fā)的群體上訪、爭(zhēng)斗、打砸搶事件頻頻發(fā)生。

在“虛弱化”的所有權(quán)主體制度下，無(wú)論集體土地所有權(quán)制度改革的如何完美，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)功能，使集體土地資源獲得最佳效率配置。實(shí)踐中集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部蠶食和外部侵害莫不是其所有權(quán)主體虛化之所致。所以，所有權(quán)主體重塑無(wú)疑是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。

集體土地所有權(quán)的主體雖然在字面上指向很明確，就是“集體”。然而，無(wú)論是我國(guó)根本大法的《憲法》還是作為土地基本法的《土地管理法》等所有規(guī)范土地的法律法規(guī)，均未在法條中清楚地界定“集體”的法律內(nèi)涵，法律對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)主體界定的不清晰，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體的“雙重”模糊化：一是土地所屬集體內(nèi)部何種“組織體”為所有權(quán)人不明。例如，依《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”如此在土地所屬集體內(nèi)部，土地所有權(quán)主體究竟是“集體經(jīng)濟(jì)組織”？還是“村民委員會(huì)”？抑或村民小組？這很難精準(zhǔn)確定。二是土地縱向歸屬不清楚。即哪些土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有？哪些歸村集體所有？哪些歸村民小組所有？這也很難從法律上把握。以至于“‘集體這一概念在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，所謂的‘集體在實(shí)際的運(yùn)行中很難充分地發(fā)揮所有者職能。”[7]

集體土地所有權(quán)的主體是其“集體”，是集體土地所有權(quán)制度的應(yīng)有邏輯，這一制度固有邏輯已經(jīng)被大眾廣為接受，無(wú)需重新另行設(shè)定，何況集體土地在高級(jí)合作社時(shí)期，其所有權(quán)主體是高級(jí)合作社十分明晰。所以，消除集體土地產(chǎn)權(quán)主體“虛化癥”，使集體土地產(chǎn)權(quán)主體回歸“實(shí)定化”，我們應(yīng)該以中國(guó)集體土地法律制度建構(gòu)的歷史理性，堅(jiān)守集體土地產(chǎn)權(quán)主體是“集體”的制度邏輯，對(duì)集體土地所有權(quán)主體依民事主體之原理進(jìn)行重塑再造，使之產(chǎn)權(quán)主體明晰。endprint

集體土地所有權(quán)主體明晰、實(shí)定化的一種思路是非法人團(tuán)體的改造，其代表性觀點(diǎn)有三：一是“合有”模式，即集體土地所有權(quán)由組成集體的非法人團(tuán)體全體成員承受，既不由個(gè)別成員承受，也不由團(tuán)體組織承受，而是集體成員以自然人的特殊形式——群體形式享有所有權(quán)[8]；二是“集合共有模式”，即集體土地所有權(quán)由集體成員群體集合而成的共同體享有[9]；三是“總有模式”，即借鑒日耳曼法村落共同體非法人共同狀態(tài)，使集體成員結(jié)合成不具有法人人格的共同體，以團(tuán)體組成員的資格享有集體土地所有權(quán)[10]。前兩種觀點(diǎn)的共同點(diǎn)是均認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)是一種特殊形式的共同共有所有權(quán)形態(tài)，并不是一種獨(dú)立的所有權(quán)形式，本質(zhì)上都是集體成員私人土地所有權(quán)，其與我國(guó)憲法確認(rèn)的集體土地公有制不符，故不可行。第三種觀點(diǎn)的“總有權(quán)”雖與我國(guó)集體所有權(quán)有一定的相似性，但在團(tuán)體與成員的關(guān)系上“水土不符”，所以也不適合我國(guó)集體土地所有權(quán)改造。

集體土地所有權(quán)主體明晰、實(shí)定化的主流觀點(diǎn)是其所有權(quán)主體的法人制改造。將農(nóng)民集體組織改造成法律意義上的完整法人，使其土地所有權(quán)形成一種符合民法科學(xué)的法人所有的單獨(dú)形態(tài)，是目前法律技術(shù)下的唯一可行選擇。首先，法人制改造具有歷史基礎(chǔ)，我國(guó)集體土地所有權(quán)歷史上是通過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的，而這種合作化創(chuàng)制又借鑒于前蘇聯(lián)合作社——集體農(nóng)莊，所以對(duì)集體土地實(shí)施法人制改造實(shí)質(zhì)是回歸之前的高級(jí)合作社法人形態(tài)，具有制度歷史基礎(chǔ)；其次，法人制改造具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，我國(guó)集體組織在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中大多具有法人形態(tài)，也均按獨(dú)立法人組織享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)，雖然不盡完善，但多年來(lái)得到了社會(huì)方方面面的普遍認(rèn)可，所以，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)、改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制是最優(yōu)現(xiàn)實(shí)選擇；其三，法人制改造有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲和拉丁美洲國(guó)家農(nóng)村出現(xiàn)了合作化浪潮，其中的農(nóng)村土地合作社非常適合我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)借鑒；其四，法人制改造符合作為公有制形式的集體制度的價(jià)值目標(biāo)，因?yàn)榧w土地“法人實(shí)定化”可以保障集體成員地位平等、公平自由地在實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這符合《憲法》的民主精神和底蘊(yùn)。

對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人制改造獲得了越來(lái)越多的認(rèn)可與贊成，但具體如何改造眾說(shuō)紛紜，代表性的改造方案有下列四種：農(nóng)村社區(qū)法人制[11]；自治法人制[12]；農(nóng)業(yè)合作社法人制[13]；股份合作社法人制[14]。筆者認(rèn)為，集體土地事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)，是農(nóng)民幾千年來(lái)賴(lài)于安家生存的最基礎(chǔ)物質(zhì)條件，對(duì)其進(jìn)行法人制改造必須基于我國(guó)憲法的民主基礎(chǔ)，保障農(nóng)民對(duì)其集體土地的公平自由權(quán)，這是集體土地所有權(quán)主體法人制改造的首要與底線原則；其次，集體土地所有權(quán)主體法人制改造重在行使土地所有權(quán)的法人機(jī)關(guān)構(gòu)造及其運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，因?yàn)槲覈?guó)集體土地所有權(quán)主體“虛弱化”的“病根”在于行使權(quán)利的“機(jī)關(guān)”的模糊，在于“機(jī)關(guān)”行使土地所有權(quán)的規(guī)則混亂、模糊、不清，在于“機(jī)關(guān)”行使土地所有權(quán)的機(jī)制不健全，這是導(dǎo)致鎮(zhèn)、村行政機(jī)關(guān)胡亂代行土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)而侵害農(nóng)民土地權(quán)益的癥結(jié)所在。所以，我們認(rèn)為，參照我國(guó)公司法中的相關(guān)成熟制度，以股份合作社法人形式改造集體土地所有權(quán)主體是較為可行、穩(wěn)妥的路徑。

“特定民族的持久成功的制度建構(gòu)，主要是內(nèi)生的，是基于該民族本身的政治限制條件和特定時(shí)空的現(xiàn)實(shí)需求。”[15]以股份合作社法人形式改造集體土地所有權(quán)，其框架結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循如下原則：首先必須堅(jiān)持宜村則村、宜組則組，因地制宜地依農(nóng)民自己的意愿，依法確定集體土地法人的邊界，劃定股份合作社法人的范圍，主要以“戶(hù)籍”為原則，將是否依賴(lài)土地的基本生存保障功能作為參考因素，明晰集體土地法人成員；其次，集體土地股份合作社原始股貫徹平等原則，實(shí)行集體土地法人成員“一人一股”； 其三，必須堅(jiān)持憲法民主原則，實(shí)行集體成員意思自治，由全體集體土地成員，借鑒公司法章程規(guī)定，參考村民自治章程，依照《村民委員會(huì)組織法》，制定自己的集體土地法人章程，即股份合作社章程；其四，社員大會(huì)是股份合作社法人的最高權(quán)力機(jī)關(guān)即法律上的意思機(jī)關(guān)，在村民委員會(huì)之外設(shè)定股份合作社法人的執(zhí)行機(jī)關(guān)——理事會(huì)，理事長(zhǎng)為股份合作社法人的法定代表人，同時(shí)另設(shè)監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督理事會(huì)及其代表人的監(jiān)督職責(zé)。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員由社員大會(huì)按社員股份選舉產(chǎn)生。如此構(gòu)建可以有效避免鎮(zhèn)、村政府機(jī)構(gòu)干預(yù)、代行土地合作社的土地所有權(quán)，侵害集體土地權(quán)益。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)：建設(shè)用地使用權(quán)

集體土地所有權(quán)改革涉及農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等多個(gè)方面，因此，集體土地產(chǎn)權(quán)改革是多方面的綜合改革。但簡(jiǎn)要回顧一下改革開(kāi)放以來(lái)集體土地制度改革的情況，我們就會(huì)明確集體土地所有權(quán)改革的矛盾集中點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)在于集體建設(shè)用地使用權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)用地的第一輪改革是對(duì)集體大統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的農(nóng)用地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，此輪農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)方式的改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，基本解決了我國(guó)13億人口的吃飯穿衣問(wèn)題；第二輪改革是對(duì)行政權(quán)力滲入集體土地的低價(jià)強(qiáng)制收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)稅的取消，此輪市場(chǎng)化改革進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，減輕了廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)，激活了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)；第三輪改革是農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的制度化完善，標(biāo)志是《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》的出臺(tái)與實(shí)施，主要解決了土地承包、轉(zhuǎn)包、出租、抵押等土地流轉(zhuǎn)的法律保障完善問(wèn)題。經(jīng)過(guò)這三輪改革，盡管集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)還存在若干不足仍需繼續(xù)加以完善，但整體而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)已經(jīng)形成“一種平衡各主體間利益關(guān)系，能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的有效形式”[9]。新中國(guó)的宅基地自從私人所有轉(zhuǎn)為公有私用之后，特別是改革開(kāi)放后，國(guó)家對(duì)其使用權(quán)給予了強(qiáng)力法律保護(hù)和嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓限制，所以從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，除了轉(zhuǎn)讓收益權(quán)無(wú)法保障外，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)總體狀態(tài)良好，因此它不是此輪集體土地所有權(quán)改革的關(guān)鍵和焦點(diǎn)。

然而對(duì)于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，國(guó)家卻一直沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)，伴隨著我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，城鎮(zhèn)化也正在中華大地如火如荼地推進(jìn)著，其中的建設(shè)用地在這一過(guò)程中的價(jià)值急劇陡升，農(nóng)民翹首期盼通過(guò)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)自己的建設(shè)用地價(jià)值，然而《土地管理法》、《物權(quán)法》等依然“冷凍”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，以致“在土地資源配置體制市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)成為改革的盲區(qū)”[16]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一方面急需開(kāi)放集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，另一方面卻嚴(yán)禁所有權(quán)人——農(nóng)民集體轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地，這導(dǎo)致了集體土地建設(shè)用地市場(chǎng)的無(wú)序、隱性發(fā)展，大量集體土地通過(guò)非征收方式變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地，尤其是“面對(duì)巨大的利益誘惑，城市周邊地區(qū)的農(nóng)村開(kāi)始將集體建設(shè)用地用于工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)開(kāi)發(fā)，形成集體建設(shè)用地的‘灰色市場(chǎng)” [16]，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)愈演愈烈。與此同時(shí)，一些房地產(chǎn)投機(jī)商，通過(guò)“征收”的合法途徑，將自己的商業(yè)項(xiàng)目偽裝成公共利益用途，低價(jià)強(qiáng)征集體的建設(shè)用地，蠶食集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益，而一些政府官員在集體土地征收的過(guò)程中，借機(jī)進(jìn)行土地尋租，搞權(quán)錢(qián)交易。諸如此類(lèi)的問(wèn)題必然衍生的社會(huì)問(wèn)題是城鄉(xiāng)矛盾膨脹、農(nóng)民群體事件頻發(fā)。所以，建設(shè)用地使用權(quán)改革在整個(gè)集體土地所有權(quán)改革中最突出、最緊迫，是集體土地產(chǎn)權(quán)改革成功的關(guān)鍵。集體建設(shè)用地使用權(quán)的合理解決，能夠真正恢復(fù)和鋼化完整的集體土地所有權(quán)，解決土地征收制度存在的弊端，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾。endprint

將集體建設(shè)用地確定為集體土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵點(diǎn)，符合十八屆三中全會(huì)的精神，《決定》強(qiáng)調(diào)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在完整的集體土地所有權(quán)方向下的改革，其實(shí)質(zhì)就是集體建設(shè)用地使用權(quán)合理的進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。具體就是：一是培育集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體；二是建立并規(guī)范農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，遵循“兩市分離、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國(guó)家調(diào)控”的思路來(lái)設(shè)計(jì)[17]，即農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)和集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)相分離，國(guó)有土地市場(chǎng)和農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)相統(tǒng)一，國(guó)家通過(guò)稅收，法律等手段進(jìn)行土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控；三是構(gòu)建完善的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，明確流轉(zhuǎn)的范圍、條件和程序，建立合理的土地收益分配機(jī)制，加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理，確立流轉(zhuǎn)的期限，可以參照國(guó)有土體有償使用期限制度，將用于住房的集體建設(shè)用地使用權(quán)期限確立為70年，將經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)期限確立為50年，并發(fā)給集體建設(shè)用地使用權(quán)證，法定年限內(nèi)的建設(shè)用地?zé)o論如何轉(zhuǎn)讓?zhuān)桓淖兤浼w所有權(quán)性質(zhì)，法定使用年限屆滿(mǎn)后回歸原集體組織。通過(guò)以上的具體制度，旨在“積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地的規(guī)范流轉(zhuǎn)，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度改革，建立有償、有期限、有流動(dòng)的集體建設(shè)用地使用制度，建立與國(guó)有土地市場(chǎng)緊密銜接、統(tǒng)一管理的集體建設(shè)用地市場(chǎng)”[18]。

四、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的入口：宅基地使用權(quán)

明確了集體土地產(chǎn)權(quán)改革的方向、核心、重點(diǎn)，并不意味著集體土地產(chǎn)權(quán)改革就以此開(kāi)啟大幕，集體土地產(chǎn)權(quán)改革是涉及數(shù)億農(nóng)民生存、發(fā)展根本利益的一場(chǎng)新的革命，關(guān)系復(fù)雜、矛盾突出、路程艱難，先易后難、漸進(jìn)式改革是成本低、成功率高的路徑，激進(jìn)式的突變改革的高成本我們很難承受。依此思路，集體土地中的宅基地使用權(quán)是個(gè)較易的改革起點(diǎn)或突破口。

之所以選擇宅基地使用權(quán)制度作為改革起點(diǎn)，是因?yàn)槿缦略颍阂皇钦貙儆诮ㄔO(shè)用地，宅基地使用權(quán)是集體土地產(chǎn)權(quán)改革重點(diǎn)——建設(shè)用地的組成部分。二是宅基地使用權(quán)已經(jīng)歸屬集體組織單個(gè)成員（或家庭），宅基地使用權(quán)主體明確，無(wú)需解決集體土地所有權(quán)主體虛化、弱化問(wèn)題即可啟動(dòng)，只要改革制度就可以順利推進(jìn)宅基地高效配置。三是宅基地使用權(quán)制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，除主要“轉(zhuǎn)讓”制度尚付闕如外，保護(hù)制度相對(duì)健全，比較容易成功改革。四是宅基地使用權(quán)改革的目標(biāo)——允許宅基地在不改變所有權(quán)性質(zhì)前提下有限度自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)F(xiàn)實(shí)已經(jīng)隱性特殊存在，即“因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、農(nóng)民與市民需求互補(bǔ)等原因，宅基地買(mǎi)賣(mài)、抵押、出租等形式的流轉(zhuǎn)已大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地隱形市場(chǎng)”[19]。宅基地隱形市場(chǎng)的存在，使得宅基地及其上房產(chǎn)通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓獲得巨大收益，對(duì)宅基地的需求形成巨大刺激，合法、不合法的宅基地取得、流轉(zhuǎn)使得“現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤(pán)活利用幾乎為零”[20]。以至于全國(guó)遍地的海量“小產(chǎn)權(quán)房”的治理成為政府頭疼的“頑疾”。五是宅基地隱性有償取得、轉(zhuǎn)讓、抵押的現(xiàn)實(shí)與宅基地法律制度嚴(yán)重脫節(jié)的矛盾亟待破解，“社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的邏輯進(jìn)路與解釋的既定法律制度并非合拍，日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)宅基地使用權(quán)法律制度提出了拷問(wèn)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”[21]

筆者對(duì)宅基地使用權(quán)制度改革的框架構(gòu)想是：一是鋼化宅基地使用權(quán)取得制度。我國(guó)可利用土地資源相對(duì)于13億人口而言十分缺乏，可利用耕地更是稀缺，而農(nóng)民宅基地絕大多數(shù)又都位于可利用耕地之上，如果不“鋼化”宅基地嚴(yán)格取得制度，宅基地對(duì)耕地的蠶食將對(duì)18億畝耕地紅線形成極大風(fēng)險(xiǎn)，所以，在宅基地使用權(quán)取得制度上，要實(shí)行最嚴(yán)格取得制度，對(duì)現(xiàn)有宅基地要徹底清底排查，然后確權(quán)登記，明確權(quán)利主體，界定使用面積范圍，并發(fā)給權(quán)利證書(shū)。科學(xué)整理規(guī)劃現(xiàn)有宅基地，對(duì)多年閑置的宅基地、無(wú)確鑿證據(jù)證明私有的宅基地等要依法收歸集體所有。繼續(xù)推進(jìn)宅基地使用權(quán)原始取得嚴(yán)格限于其集體成員的制度，嚴(yán)禁非集體組織成員原始取得宅基地使用權(quán)。因地制宜地嚴(yán)格確定宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把宅基地“供口”。二是實(shí)行宅基地階梯有償使用制度，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的宅基地實(shí)行低價(jià)有償使用，超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地實(shí)行階梯高價(jià)有償使用，嚴(yán)重超標(biāo)的宅基地實(shí)行懲罰性有償使用，以有效遏制已經(jīng)蔓延的超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地現(xiàn)象。三是實(shí)行宅基地有限制轉(zhuǎn)讓制度。宅基地是億萬(wàn)農(nóng)民千百年來(lái)的安身生存之地，宅基地轉(zhuǎn)讓制度必須保障農(nóng)民的居住權(quán)，同時(shí)也必須受到基于國(guó)家和社會(huì)公共利益考慮的適度制約。為此，其上沒(méi)有建設(shè)設(shè)施的空閑宅基地只能在其集體組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)毁?gòu)買(mǎi)他人空閑宅基地的集體成員必須既有宅基地面積不達(dá)標(biāo)，又有購(gòu)入新宅基地后不超標(biāo)；附有建筑物的宅基地轉(zhuǎn)讓必須房地產(chǎn)同時(shí)轉(zhuǎn)讓?zhuān)w組織成員享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；基于公共利益可以依法對(duì)宅基地實(shí)行有償征用。 四是實(shí)行宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，將宅基地隱性市場(chǎng)顯性合法化，利用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活宅基地的合理使用，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。五是實(shí)行宅基地使用期限法定化，期限屆滿(mǎn)使用權(quán)原則上收回集體所有。集體給予成員的宅基地使用權(quán)帶有福利性，宅基地?zé)o期限使用會(huì)導(dǎo)致因家庭成員變動(dòng)而在使用宅基地上的多寡不均，每隔一定期限給予收回調(diào)整有利于宅基地福利性使用的公平性，解決宅基地長(zhǎng)期使用累計(jì)起來(lái)的一系列矛盾。六是制定集體土地利用總體規(guī)劃和實(shí)行土地用途政府管制。政府制定集體土地利用總體規(guī)劃和對(duì)集體土地用途實(shí)行管制，既要充分尊重所有權(quán)人即廣大農(nóng)民的意愿，嚴(yán)禁強(qiáng)制、干預(yù)和非法侵害農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)；又要科學(xué)規(guī)劃，使集體土地“物盡其用”、土地資源配置效率帕累托最優(yōu)。宅基地的使用必須符合其土地利用規(guī)劃和政府對(duì)土地用途的管制。

宅基地使用權(quán)制度的成功改革，既可以為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定農(nóng)民意識(shí)、思想和心理基礎(chǔ)，消除農(nóng)民對(duì)集體土地改革根深蒂固的思想不解放、無(wú)地恐懼、畏難和憂(yōu)慮的思想屏障，又可以通過(guò)農(nóng)民在宅基地改革中的受益為集體土地所有權(quán)主體的重塑改造提供動(dòng)力，還可以為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)、重點(diǎn)——集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革開(kāi)辟道路，累積經(jīng)驗(yàn)和增強(qiáng)改革信心。改革宅基地使用權(quán)制度是黨的十八屆三中全會(huì)的要求和任務(wù)，《決定》明確規(guī)定要保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。endprint

上述分析可以勾勒出集體土地產(chǎn)權(quán)制度全面改革的路線圖：宅基地使用權(quán)制度改革是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步或突破口。宅基地使用權(quán)制度改革啟動(dòng)后，可以適時(shí)啟動(dòng)集體土地所有權(quán)主體的重塑改革，這是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第二步，也是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心點(diǎn)。集體土地所有權(quán)主體的重塑改革基本完成后，適時(shí)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革，這是集體土地產(chǎn)權(quán)改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，它的成功與否，決定著集體土地所有權(quán)整體改革的成敗。 當(dāng)然，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)民的生存與發(fā)展，牽涉面廣、改革難度大、矛盾交織復(fù)雜，也事關(guān)我國(guó)新一輪全面深化改革的成敗、進(jìn)程和效果，所以各個(gè)階段的改革均須有相應(yīng)的配套制度、改革舉措等予以保障。

五、集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的保障：配套措施

任何制度的改革都是對(duì)既有利益的重新分配，涉及眾多的利益主體，集體土地產(chǎn)權(quán)改革也不例外，即使合理的制度改革，也可能存在某些方面的短板，被部分利益主體所利用，因此，要使集體土地產(chǎn)權(quán)改革順利進(jìn)行并取得公平合理的社會(huì)效果，就必須建立起一套相關(guān)的配套保障制度，使改革的陽(yáng)光普照到每一個(gè)相關(guān)主體身上。

（一） 構(gòu)建和諧統(tǒng)一的集體土地制度體系

集體土地產(chǎn)權(quán)改革是循序漸進(jìn)式的綜合改革，包括宅基地制度、所有權(quán)主體制度、建設(shè)用地制度、農(nóng)用地制度、地役權(quán)制度等等，這些集體土地制度的改革不能彼此割裂進(jìn)行，而必須統(tǒng)一頂層制度設(shè)計(jì)，使之和諧統(tǒng)一，形成科學(xué)體系，只有這樣才能按照前述的思路與路徑，分層有環(huán)節(jié)地有序推進(jìn)。構(gòu)建和諧統(tǒng)一的科學(xué)集體土地制度體系是成功完成這輪集體土地制度改革的必備條件。

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

集體土地產(chǎn)權(quán)改革對(duì)農(nóng)民群體的利益觸動(dòng)最為巨大，同時(shí)作為弱勢(shì)群體，其利益能否得到保障，是集體土地產(chǎn)權(quán)改革成敗的關(guān)鍵，因此建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系至關(guān)重要。完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，首先依賴(lài)于農(nóng)民幾千年來(lái)賴(lài)于安身生存的土地收益，要保障此輪集體土地制度改革的土地收益絕大部分歸于農(nóng)民群體，但土地收益分配機(jī)制并不能解決所有的農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，這就要求國(guó)家在集體土地制度改革中，同步推進(jìn)建立新型、完善的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、基本養(yǎng)老保障體系以及社會(huì)保險(xiǎn)體系等，以及城鎮(zhèn)化中因土地流轉(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民的就業(yè)保障制度，并在子女教育問(wèn)題上給予優(yōu)惠政策，使其能夠在失去土地之后實(shí)現(xiàn)自身造血功能，基本生活得以保障。農(nóng)民的社會(huì)保障資金可以由國(guó)家通過(guò)土地稅收獲取的資金，集體通過(guò)土地收益分配獲取的資金以及農(nóng)民通過(guò)土地收益獲取的資金三者的匯聚構(gòu)成，其目的是為征地農(nóng)民和失地農(nóng)民構(gòu)建規(guī)范、合理、多元的保障機(jī)制。

（三）弱化土地征收制度

《土地管理法》規(guī)定：為了公共利益需要，國(guó)家可以依照權(quán)限和程序征收集體土地所有權(quán)并給予合理補(bǔ)償。土地征收制度的本意和主旨是在社會(huì)公共利益確需使用集體土地時(shí)，國(guó)家不得以對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行的一種收購(gòu)，且收購(gòu)實(shí)行等價(jià)補(bǔ)償，即以同等價(jià)值置換土地所有權(quán)。但是在土地征收實(shí)踐中，征收的范圍無(wú)限擴(kuò)大，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的利益，甚至純粹的個(gè)人或企業(yè)私有利益也偽裝成“公共利益”，進(jìn)而以“征收”之名對(duì)集體土地蠶食，其結(jié)果是集體土地成為“征收”制度的“犧牲品”，農(nóng)民的集體土地利益通過(guò)“征收”途徑被合法竊取。由于征收制度本身設(shè)計(jì)的原生性缺陷——“公共利益”邊界沒(méi)有界定或界定的模糊，以及征收制度實(shí)際運(yùn)行的制度異化，結(jié)果使得土地征收制度背離了其設(shè)計(jì)初衷和價(jià)值目標(biāo)。針對(duì)土地征收制度的異化及其危害，改進(jìn)的取向應(yīng)是完善制度設(shè)計(jì)，弱化其使用范圍，規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制：嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵，縮小“公共利益”的范圍，明確“公共利益”用地目錄，規(guī)范“公共利益”征地程序。從而使土地征收制度的運(yùn)行回歸其制度本意和主旨，保護(hù)集體土地所有權(quán)，避免政府多征、亂征集體土地，依法必須征收集體土地時(shí)，要按土地市場(chǎng)機(jī)制給予農(nóng)民市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，即“對(duì)非公益性用地則禁止采用國(guó)家強(qiáng)制的征收或征用方式，而應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民與用地單位自主自愿協(xié)調(diào)，由市場(chǎng)決定”[22]。這樣就會(huì)打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，為集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革開(kāi)辟空間和通道，真正發(fā)揮市場(chǎng)在集體土地資源配置中的作用。

（四）加強(qiáng)集體土地的國(guó)家監(jiān)管和宏觀調(diào)控

集體土地產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)之一是建立一個(gè)高效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但任何市場(chǎng)都有其自身不可克服的局限，改革過(guò)程中集體土地市場(chǎng)的建設(shè)，更易出現(xiàn)各種難于避免和預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，因此，克服這些缺陷和問(wèn)題就必須由國(guó)家即政府的加強(qiáng)監(jiān)督管理和宏觀調(diào)控來(lái)解決。國(guó)家必須首先制定土地利用總體規(guī)劃，確定集體土地的地塊用途；然后監(jiān)管集體土地利用規(guī)劃的實(shí)施，管制集體土地的用途；三要加強(qiáng)土地調(diào)查、土地評(píng)價(jià)和土地登記工作，做好監(jiān)管和調(diào)控的基礎(chǔ)工作，共同構(gòu)筑完善的監(jiān)督管理機(jī)制。面對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的巨大利益誘惑和耕地總量控制之間的矛盾，為防范農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，嚴(yán)守18億畝耕地總量控制紅線，政府應(yīng)根據(jù)耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，還可考慮設(shè)計(jì)新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，確保用途管制制度得到落實(shí)。

[注 釋]

① 2007年的一項(xiàng)全國(guó)10省農(nóng)村土地田野調(diào)查的結(jié)論是：被調(diào)查農(nóng)民期望土地改為國(guó)家所有的比例為21.22%；期望改為農(nóng)民個(gè)人所有的比例為46.41%；期望維持集體組織所有的比例為21.23%。這一調(diào)查結(jié)論表明，集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的國(guó)有化、私有化、集體化均有農(nóng)民基礎(chǔ)，但私有化改革取向農(nóng)民民意深厚。詳見(jiàn)陳小君等：《農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年8月版，第174頁(yè)。

② 反對(duì)集體土地國(guó)有化的學(xué)者很多，代表性文獻(xiàn)主要有：王衛(wèi)國(guó)的《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第108-109頁(yè)；王利明的《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第526頁(yè)。

③ 反對(duì)集體土地私有化的代表性文獻(xiàn)主要有：劉俊的《中國(guó)土地法理論研究》，法律出版社2006年版第144頁(yè)，王衛(wèi)國(guó)的《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第110-111頁(yè)；趙小軍的“對(duì)土地私有化之批判——簡(jiǎn)論農(nóng)村土地的社會(huì)保證功能”，載于《河北法學(xué)》2007年第1期。endprint

④ 2007年的一項(xiàng)全國(guó)10省農(nóng)村土地田野調(diào)查的結(jié)論是：被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為自己承包的土地歸國(guó)家所有的比例為41.91%；認(rèn)為自己承包的土地歸村集體所有的比例為29.57%；認(rèn)為自己承包的土地歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體所有的比例為3.56%；認(rèn)為自己承包的土地歸村小組集體所有的比例為6.23%；認(rèn)為承包土地的歸農(nóng)民個(gè)人所有的比例為17.62%。這一調(diào)查結(jié)論表明，農(nóng)民對(duì)其村集體土地所有權(quán)人究竟為誰(shuí)不清楚，權(quán)屬認(rèn)知混亂。詳見(jiàn)陳小君等：《農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年8月版，第174頁(yè)。

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Ideas on the Reform Framework of Collective Land Property Rights System

Nan Zhenxing， Chen Guo， Nan Qian

（Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang 050031，China）

Abstract： Any great revolution in China inevitably involves the land that human relies on to survival and to develop. The third plenary session of the 18th CPC Central Committee launched a new round comprehensive reform， which has focused on the land system reform of vast rural collective land. The direction of the land system reform should be ensuring the unchangeable ownership of the rural collective land； the core is to reshape the main exercised body of rural collective land； the emphasis of the reform should be on the reform of the use right of the operating collective construction land property； the breakthrough is the use right of rural homesteads. To assure the success of the reform， we must build up the harmonious and unified the systems of collective land with perfect rural social security system， and strengthen the government's supervision and regulation of collective land while the land requisition system is weakened.

Key words： collective land；the ownership of land；reform of land property rights；collective construction land； the homestead

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint