城市基層社會治理的結構性演變與驅動性發展

桂家友

導讀：“鎮管社區”是20世紀90年代上海浦東基層創新社會治理的重要成果。由于時代發展和經濟社會基礎條件變化，“鎮管社區”在治理理念、治理方式、體制架構、運行機制等方面發生了深刻的變化。經過20年的探索和發展，“鎮管社區”在實踐中形成了許多具體模式，發揮了其對基層有效的治理功能。

上個世紀90年上海市浦東新區開發開放正式啟動，郊區城市化的步伐明顯。為有效治理郊區鎮域內成片城市化的區域，基層鎮政府積極探索，提出“鎮管社區”治理模式機制。20年的探索和發展，該模式已經在上海市郊區大部分鎮實施，成為上海郊區基層治理主要模式。

一、基層社會治理模式的探索與形成

與20年前相比，“鎮管社區”模式發生了根本性的變化。其在實踐探索中隨時代發展和經濟社會基礎變化不斷創造出新意，已經成為上海市郊區區縣廣泛推行實施的基層社會治理模式，而且“鎮管社區”的“管”的涵義也基本消失，主要是作為社會治理主體之一，向社會治理主導角色轉變。

（一）“鎮管社區”模式初步探索

20世紀90年代初，浦東新區和上海市開始進入改革開放的前沿陣地。浦東新區開發開放以其最初確立的理念“帶動浦西、輻射長三角，同浦西和長三角共同發展”區別于其他經濟特區。此時上海市改革開放和現代化建設中的一個重要基礎性問題需要突破——舊城區改造和再城市化，而制約瓶頸則是市區動遷人口安置問題。為此，上海市市委和市政府決定將一部分市區人口動遷到郊區，浦東新區成為承接轉移市區人口的主要郊區區縣之一。與此同時，浦東開發開放的啟動，現代化和城市化加快推進，大批農民動遷轉為市民身份。對于鎮來說，對這些新到來的市民群體無論是管理與服務理念還是管理與服務方式以及管理與服務力量方面都是缺乏的。為有效管理和服務“城市化社區”，基層政府在探索中提出了“鎮管社區”。筆者認為，“鎮管社區”概念提出同當時社會上人們理念中社區指城市社區有很大的關系。因而“鎮管社區”最初的意思是：鎮管理城市化地區（社區）。

1993年嚴橋鄉（1995年改制）下轄6個村委會、1個居委會。隨著城市化加快和市區導入人口的增加，1995年建成的由由新村60%左右的人口是原市區導入人口，40%是本地動遷居民。這是浦東新區郊區形成的第一個社區：由由社區（新村）。由于鎮的職能主要是發展經濟，如何對城市化地區加強管理成為當時鎮政府面臨的一個重要難題。嚴橋鎮沒有固守舊的思維，而是積極開拓創新，加強了鎮管理城市化地區的市容市貌、環境衛生、文明創建等工作。1995年3月起，嚴橋鎮利用原來村隊力量，建立起具有城鄉結合部特點的社區管理三級網絡：鎮社區管理委員會，負責組織協調全鎮的社區建設和管理；社區管理中心，每個社區管理中心配備5～7名干部，專職從事社區管理；社區管理小組，負責管理日常事務。1996年嚴橋鎮新建7個居委會，為便于管理1997年在鎮內再組建成立了3個社區。嚴橋鎮“鎮管社區”兼顧行政領導和可操作性，兼顧農工委和城工委對城市化過程中兩種類型交錯的社區工作的指導，兼顧城市型社區和集鎮、農村社區的各自特點，符合社區管理原則，有利于開發社區功能，有利于促進社區建設和社區發展目標的實現。“鎮管社區”的運行機制為：根據上級政府和部門的要求和指導，統籌規劃社區各項工作任務和發展目標；動員社區內外資源，組織協調力量，完成社區管理的既定任務，調適社區內外關系，以使社區運轉正常；在各項法規基礎上，對社區管理業務進行監督調控。其基本構架見圖1。[1]

在嚴橋鎮的相鄰鎮——欽洋鎮和花木鎮也基本是在同一時期進行“鎮管社區”的探索。1996年欽洋鎮“鎮管社區”主要是健全社區管理網絡、生活設施、文明小區評比等，也就是承擔著社區（街道）對居委的主要社會服務的職責與功能。1997年花木社區管理中心建成并投入運行，主要開展創建文明小區、志愿活動、社區服務等方面業務和活動。1998年花木“鎮管社區”機制基本形成，在花木社區、培花社區兩個新村（社區）共設了10個居委，配備了45名管理人員和44人組成的社區治安隊伍。嚴橋鎮、欽洋鎮先后于2000年和2001年并入花木鎮。新花木鎮將社區合并為4個：由由社區、欽洋社區、花木社區、培花社區。隨著花木開發開放的深入和城市化程度的提升，城市社區占鎮域面積90%，居住在城市社區的居民占全鎮居民96.8%，便捷的交通、通訊，完善的配套設施以及濃郁的人文環境，全鎮84%的居民生活在文明小區，各種導入人口占總人口76.8%，居民多元和需求多樣，花木將“鎮管社區”作為其建設和發展的基礎。

（二）綜合配套改革下的繼續探索與外溢

隨著市場經濟體制建立，如何推進政府職能轉變和在新形勢下推進基層社會有效治理等問題成為改革中需要解決的重要課題。2005年浦東新區成為全國第一家獲批的綜合配套改革實驗區，而“鎮管社區”同浦東綜合配套改革“三個著力”中的“政府職能轉變”和“消除城鄉二元結構”相契合，因而成為鎮域內推進政府職能轉變和城鄉一體化發展的重要載體。原花木鎮、川沙新鎮、三林鎮等鎮的“鎮管社區”探索就是在這樣的背景下開始的，從而將“鎮管社區”探索推向了第二個階段——多元試點階段。

1.花木鎮的再探索

盡管浦東綜合配套改革在2005年獲批，但花木鎮新一輪“鎮管社區”探索在2004年便開始規劃設計，隨后在2005年開始推廣全鎮、探索社區共治與自治的體制機制。2007年花木鎮改制建街道，花木“鎮管社區”劃上了圓滿的句號，而它們探索的“鎮管社區”模式卻有著重要的意義，成為“鎮管社區”模式中的一種典范，也是其他鎮探索“鎮管社區”起點。

2005年花木鎮根據歷史上形成的自然界限，規模適度，便于資源整合、配置和利用，方便群眾等原則，將花木鎮劃分為花木、培花、由由、欽洋、聯洋和東城6個社區。“鎮管社區”模式探索主要開展社區黨建、社區事務、社區服務和社區共治與自治四個工作系統。花木對組織資源和人力資源重新整合。鎮層面成立了社區管理委員會，負責協調解決“鎮管社區”的重大問題；在社區層面成立社區管理中心，作為鎮政府的派出機構，負責聯系、指導居委會工作，組織開展本社區的各項管理服務工作；在小區層面建有居委會或社區工作站，依法開展群眾自治。將分流的干部充實到社工隊伍，加快社工隊伍職業化、專業化、知識化，優化隊伍結構，對社工隊伍統一規劃管理，加強培訓，提高社工隊伍素質。整合條塊力量，社區服務、文明創建、穩定工作、物業管理和市政管理在共同的平臺協調、解決，將相關職能、機構、力量延伸到社區，根據群眾需要，設立各種事務受理和服務“窗口”。引入社會服務資源，滿足群眾物質文化生活的需要，在推進社區服務社會化、專業化過程中，把原來政府承擔的部分服務職能交還給社會或市場，培育發展社會組織和志愿者隊伍，不斷完善社區服務系統。由駐區單位、社會團體、群眾組織、居委會、業主委員會及居民代表共同組成的社區治理委員會是在社區黨委領導下、依法組織開展社區共治平臺。通過制定章程，建立工作例會制、會員單位輪值制、專題協商聽證制、監督評議制等民主制度，依法開展多種形式的共治活動，協調處理社區公共事務。探索社區黨建工作新方法，不斷豐富黨組織體系建設。縱向方面，在鎮黨委統一領導下，社區設立黨（委）總支，居民委員會黨支部和黨小組；橫向方面，創建社區黨的工作協調機制，成立社區黨建聯席會議、在職黨員理事會、在職黨員聯誼會、社區黨建工作研究會等，匯聚社區黨建力量。endprint

2.川沙新鎮整體式探索

2005年12月川沙新鎮成立并試點“鎮管社區”。川沙新鎮“鎮管社區”主要做法是按照合并前的原行政區劃7個鄉鎮為基礎將全鎮劃分為7個社區（包括農村地區），因此“鎮管社區”覆蓋全鎮，與同期的花木鎮和三林鎮僅僅覆蓋城市化地區（社區）不同。鎮管社區體制建設方面，除在鎮層面建立社區管理委員會外，在各個社區建立社區管理機構。2006年4月開始，川沙新鎮各社區的社區委員會相繼成立，下設行政事務、社會事務和村（居）委會事務等3個專業委員會，后根據實際情況增設了社會穩定專業委員會。社區委員會作為社區代表會議的常設機構，成為溝通川沙新鎮與村（居）委的主要橋梁和紐帶。川沙新鎮的華夏社區第一個建立社區委員會，這也是上海市第一個在鎮域范圍成立的社區委員會。相對來講，這里的社區資源豐富，企業較多、社區社會組織豐富，過去川沙縣的老干部和職工退休之后也主要住在該社區，發揮了社區的社會資本作用，為社區共治平臺構建和運行起到了積極的作用。川沙模式實現了社區自治組織的前移和政府的退居幕后，極大增強了社區的自主和自治能力，社區成為在更廣泛意義上的利用和組織社區內的所有力量來自行解決社區發展問題。2012年行政區劃調整，川沙新鎮調整為6個社區，其“鎮管社區”基本架構和職能沒有大的改變。而它相鄰的祝橋新鎮在這一年也啟動了“鎮管社區”試點，基本架構和模式與川沙新鎮大體相同。

3.三林鎮的試點與持續推進

三林鎮最早成立的社區是三林世博家園社區。該社區是上海市歷史上規模最大的動遷房基地，占地2.8平方公里，總建筑面積118.5萬平方米，規劃約1.7萬戶、4.8萬人口，導入人口中市區居民占主體。世博家園社區是在世博動遷中形成的新社區，對于這些以市民為主體的動遷居民如何管理、鎮如何向這類新市民提供服務都是一個以經濟發展為首要目標的郊區鎮面臨的新課題。2006年三林鎮在鎮層面成立了社區管理委員會，其辦公室設在世博家園社區，并同世博家園社區的社區委員會一起受社區黨委領導，社區中心成為社區內的主要執行機構和服務窗口（見圖2），從而開啟了具有三林特色的“鎮管社區”模式。為適應減少政府管理機構和轉變政府職能要求，三林“鎮管社區”中的社區各機構以虛設為主要形式，采取給經費不給編制，社區黨委成員主要以鎮黨委兼職為主個別專職為輔的形式，社區管理委員會和社區委員會主要負責人也都以兼職為主，成員聘用社工為主要方式。2008年后，這一模式在全鎮其他3個社區——楊思社區、永泰社區、三林社區推廣。三林鎮“鎮管社區”是浦東新區具有特色和取得成效的模式之一，在機構精簡的情況下實現了精深化管理、精細化服務，形成公共管理服務有效下沉、社區自治共治逐步發育的一種社區管理模式。

4.閔行區的試點

閔行區也是上海市較早試點“鎮管社區”的區縣之一。同浦東新區三林鎮的世博家園一樣，2006年閔行區浦江鎮也建了世博家園社區，2007年4月浦江鎮成立居民區黨委并開始試點“鎮管社區”。但是具體體制上與浦東新區三林鎮有較大的差異，浦江鎮的社區實體化運行，下設多個科室（見圖3），形成了浦江模式。這種模式也稱為“1+1+X”模式，即在鎮黨委、政府的領導下，整合居民區黨委、社區辦、社區事務管理服務中心人力資源，實行三塊牌子、一套班子。鎮管社區管理機構對社區黨建、社區建設、社區管理、社區服務、社區穩定、社區干部管理及社區精神文明建設等事務行使綜合管理、綜合協調職能。

閔行區“鎮管社區”的試點還有莘莊鎮、七寶鎮、馬橋鎮、虹橋鎮等，這些鎮的“鎮管社區”具體模式的共同特點就是中間層實體化運作，屬于典型社區實體運作模式。但可以就其中間層社區科室設置和職能大小分為兩類，一類社區職能和機構較大型，如浦江鎮、馬橋鎮的“鎮管社區”模式，社區科室較多，機構工作人員在25人左右；二類是社區職能和機構偏小型，如莘莊鎮、虹橋鎮的“鎮管社區”模式，社區權限相對較小，機構工作人員在10～14人。也可以就其“鎮管社區”范圍分為兩類，一類是同浦東新區川沙新鎮模式相類似的七寶鎮全覆蓋模式，“鎮管社區”覆蓋城市化地區也覆蓋到農村地區；二類是同浦東新區三林鎮類似的浦江、馬橋、莘莊等局部覆蓋模式，“鎮管社區”僅覆蓋城市化社區。[2]

（三）大型居住社區和城市郊區試點推廣

經過多年的探索，“鎮管社區”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府關注和肯定。上海市相繼出臺了《關于推進本市大型居住社區市政公建配套設施建設和管理的若干意見》（滬府發〔2009〕44號）、《關于加強本市大型居住社區行政管理和公共服務配置的若干意見》（滬府〔2012〕46號）等文件，明確了在大型居住社區中實施“鎮管社區”模式。上海市市委常委會“2012年工作要點責任分工方案”提出了“在城郊結合部和郊區的大型居住社區探索‘鎮管社區模式，建立與轄區常住人口規模和地區相適應的基層政權組織和群眾自治組織”。隨后中共上海市社會工作委員會出臺了《關于開展“鎮管社區”創新試點工作的意見》（滬社工委〔2012〕55號），重申了上海市市委常委會的決定，并提出“原則上在郊區各區縣選擇一個鎮進行試點”。“全市郊區‘鎮管社區試點的鎮是：浦東新區三林鎮、川沙新鎮、閔行區浦江鎮、嘉定區馬路鎮、寶山區顧村鎮、松江區新橋鎮、奉賢區青村鎮、青浦區華新鎮、金山區朱涇鎮、崇明縣城橋鎮。”這樣，“鎮管社區”進入了新的發展階段。

為進一步推進“鎮管社區”模式試點，浦東新區出臺了《關于推進浦東新區“鎮管社區”工作的指導意見（試行）》（浦委辦發〔2012〕19號），要求浦東新區大型居住社區中實施“鎮管社區”和在全區鎮域推行“鎮管社區”模式。各大型居住社區包括經濟適用房、動遷房、廉租房、公租房和部分限價商品房等類型，人口來自市區的中低收入者、動遷戶、市民以及本地動遷戶，另外還有部分外來人口。管理對象多元化、需求多元化給社會管理提出了挑戰，也給大型居住社區實行“鎮管社區”提供了機遇。浦東大型居住社區中的“鎮管社區”模式架構一般為“兩委一中心”，且“兩委”一般虛設，這樣在有限財力情況下實現了對人口大量增加區域的社會服務和社會管理功能。當前，浦東新區大型居住社區“鎮管社區”主要有航頭、曹路、三林、周浦等鎮。這樣，幾乎浦東新區的所有鎮域都已經或即將施行“鎮管社區”模式，盡管具體模式存在差異。endprint

到目前為止，閔行區共計規劃了8個大型居住區基地，分布在浦江、顓橋、馬橋、梅隴四個鎮，規劃用地面積超過1440萬平方米，預計將導入上海市常住人口30余萬人。截至到2012年底，顓橋鎮君蓮大型居住社區基地已入住3.5萬人；浦江原選址基地大型居住社區已入住3.5萬人。而上海市第二批選址的大型居住社區浦江拓展基地于2011年10月開工建設，馬橋鎮旗忠大型居住社區等其他大型居住社區也陸續動工。在已經入住的顓橋鎮君蓮和浦江鎮大型居住社區都開始“鎮管社區”試點，基本模式與其他“鎮管社區”模式相類似。

寶山區大型居住社區目前共計規劃兩處，已經入住的顧村鎮馨佳園大型居住社區和正在建設的羅店鎮大型居住社區。寶山區“鎮管社區”也稱為“鎮管大型社區”。馨佳園大型社區屬于第一批規劃的大型居住社區，規劃面積1.52平方公里，住宅建筑面積120.6萬平方米，16 227戶（套）人口約4.5萬。到2012年底，入住1萬余戶，占規劃總人口4.5萬人的近三分之二。大型居住社區形成的“鎮—社區—居委會”三級社區管理組織架構。社區層面成立黨總支和聯合服務中心，指導和協調社區管理工作；設立社區事務受理分中心、文體中心和衛生服務站，成立物業科，組建綜合執法隊，來滬人員社區工會工作站。顧村鎮大型居住社區“鎮管社區”模式是舉寶山區全區之力來建設、管理和服務，因此總的來看，社區居民滿意度較高。

奉賢區目前只規劃一個大型居住社區基地即南橋鎮大型居住社區基地。南橋鎮大型居住社區規劃用地面積約12.63平方公里，住宅建筑面積約833萬平方米，預計建成后可入住23萬人。南橋鎮大型居住社區設計的初衷是將來在大型居住社區成立街道辦事處，因此南橋“鎮管社區”架構也與其他區縣不同，它的中間層為街道辦事處和社區辦事處，當前共計規劃3個社區中間層設立街道辦事處、1個社區中間層設社區辦事處，街道辦事處與社區辦事處同級。但是鎮之下的街道辦事處在用人權、事權、財權與區級之下的街道有本質區別。這是當前上海市第一個在鎮之下設立街道的“鎮管社區”模式，具有典型特色。

另外，嘉定區的江橋、環球樂園站、新城西站、新城白銀路站，青浦區的新城一站、新城四站、諸光路站，松江區的泗涇，金山區的亭林等大型居住社區基地已經或即將在其大型居住社區中實施“鎮管社區”模式。這些大型居住社區的“鎮管社區”模式基本上可以歸為以上幾種類型。

二、“鎮管社區”模式發展與經濟社會基礎的變化

按照政治社會學理論，“一定的政治現象和政治生活總是產生于一定的社會，與一定的社會之間存在著不可分割的聯系。于是認識社會的本質對分析政治現象和政治生活便至關重要。”[3]對20世紀90年代浦東新區產生“鎮管社區”的背景和經濟社會基礎以及新形勢下推進“鎮管社區”發展的背景和經濟社會基礎加以分析，可以幫助人們更好地理解這個模式的主要特征。

（一）“鎮管社區”產生的背景和基礎條件

“鎮管社區”最初是針對鎮域內的從市區動遷來的市民集聚的區域、普通商品房小區和本地農民動遷小區的管理而產生的，是特殊背景下的產物。這一管理模式的出現，體現出資源集聚、協調有力等優勢，能較好適應鎮域城市化進程。

一是地緣因素和鎮的經濟基礎。就“鎮管社區”最早試點的嚴橋來看，因為這個（鄉）鎮位于陸家嘴金融貿易開發區境內，陸家嘴金融區的開發必然會對這個鎮的土地有需要，這樣就導致產生大批動遷居民集聚的社區。1994年在其近5平方公里的轄區內，有近1.5平方公里已經城市化了。[4]而在還不夠建街道條件的情況下，鎮來管理這類社區也具有經濟基礎。新建一個街道需要大量社區建設和管理經費，而且需要一個時期的“磨合”方可進入正常管理。而鎮的經濟實力是新建街道所不可企及的。依托鎮來管社區，既有利于由鎮按照社區建設和管理的規劃，統籌安排人力、財力和物力，統一配置和利用社區資源；又有利于發揮鎮財力的相對優勢，加大社區管理的必要投入，在較好的基礎和較高起點上實現對城市化社區的有效管理。從經濟角度講，“鎮管社區”管理成本低、效率高。

二是社區需求和居民的感情基礎。由于開發開放初期浦東新區“預征地”制度導致了大批農民被征了地但未動遷走，一批農民在無人管理但已預征的土地上亂倒垃圾造成環境污染，自種蔬菜破壞規劃布局，因而需要增加管理力量對這些地區加強管理。如何讓征地農民成為合格的市民，實現“農村居民—市民—文明市民”的轉變，也需要發揮鎮的作用。而實際上，新成立社區的居民，占一定比例的是動遷安置的本土農民，他們在本地區生活、工作相當長一段時期，雖然他們的職業、戶籍、生活環境有了變化，但是同基層組織、同鎮和村的干部的感情基礎還沒有變。他們遇到了困難便會自然地去求助于鄉鎮組織，容易接受它的教育和引導。社區需求和社區居民對組織的感情成為“鎮管社區”誕生的重要基礎條件。

三是社區服務工作的基礎和鎮的組織優勢。為了適應市場經濟發展和單位制改革，1986年民政部提出社區服務，社區服務和社區建設在我國城市中逐步開展。浦東新區除了在街道開展社區工作外，有條件的鎮也開展社區服務工作。我們從浦東新區當初建立社區服務中心數量來說明。1993年浦東新區街鎮數量共16個（街道11個、鎮5個），建社區服務中心10個；1995年社區服務中心增加到15個。[5]這說明1995年有4個鎮也建立了社區服務中心。實際上浦東新區所有鎮都在努力改善社區服務，成立社區管理辦公室，建立社區服務中心，提升社區服務水平，將成規模的城市化地區建立社區。依托鎮的政權組織和現有的管理基礎來管理城市社區，不僅有助于干部隊伍的穩定，有助于合理利用原有的管理資源，提高管理效能，而且便于發揮基礎實、情況熟的優勢，有利于農村社區與城市社區在管理上的過渡和銜接，保持地區的社會穩定。鎮內的成片城市化區域建社區，可以利用已有管理資源收到事半功倍的管理成效。

四是政府的責任和行政管理基礎。雖然，按照傳統的城鄉界限，在農民轉為市民、村委會轉為居委會（社區）后，就脫離了原來鄉鎮的管轄范圍。但是鎮把對遷入社區（新村）的居民的管理和服務，一直作為自己應盡的責任，承擔安排好群眾的工作和生活，想方設法改善和優化社區生活環境，使他們安居樂業，并倡導現代城市文明、科學生活方式。同時，鎮的行政基礎比新成立的街道在各方面實施起來要快，特別是在城鄉仍然存在差異的情況下，鎮作為一級政府組織，更有利于區域內的管理和服務的快速實施，就行政效率來講，“鎮管社區”更有利于過渡時期社區的管理和服務。endprint

（二）新時期“鎮管社區”發展的背景與基礎條件

經過20年的探索和實踐，當前“鎮管社區”在管理理念、管理和服務方式、體制架構、運行機制等方面與當初都具有很大的不同。那么當前的“鎮管社區”進一步發展的背景和基礎又是什么呢？

一是超大鎮域面積和人口規模的服務管理與資源有效配置的需要。當前浦東新區的鎮域無論是人口還是面積都屬于超大型。我們從近20年浦東新區街鎮數量的合并減少，可以得到感知。原浦東新區1993年底行政區劃為11個街道、5個鎮、27個鄉，共43個行政單位；2009年調整為13個街道、12個鎮，僅僅25個行政單位，合并減少了18個；2009年原南匯區1個街道14個鎮；浦東新區與南匯區兩區合并后，到2012年底，行政區劃為12個街道24個鎮，又減少了4個行政單位。不斷合并導致郊區一些鎮域的面積呈超大型規模。以川沙新鎮為例，川沙新鎮由原川沙鎮先后與東城鎮、六團鎮、黃樓鎮和機場鎮（含原施灣鎮和江鎮）合并，行政區域面積最大時達到139.83平方公里，是市中心幾個區的面積，是最小的7.6平方公里的靜安區的18倍。鎮域人口增多，除了合并引起的外，還有大批導入人口，特別是上海市規劃大型居住社區保障房建設使得一些鎮人口數量激增。以航頭鎮為例，2012年航頭戶籍人口5.8萬，外來人口5.6萬，而大型居住社區規劃導入人口約15萬，遠遠超過現有的常住人口。鎮域內大量增長的市民群體，帶來了社會管理問題。過去“鎮管社區”提供了一定的經驗，但是當前的情況又發生了變化，特別是大型居住社區給社會管理帶來的挑戰。而成立于鎮之內的社區，有利于在大鎮域內劃設小管理單元，有利于整個鎮域內的資源科學配置、合理配置、有效配置、優化配置。在大鎮域和人口規模下，“鎮管社區”更有利于實現科學管理、有效服務。

二是服務能力提升與降低行政成本、轉變政府職能的需要。傳統行政注重管理，實現對社會的統一治理；而現代社會行政理念是社會治理，進一步強調政府服務能力和水平，寓管理于服務之中。在西方20世紀80年代以來興起的公共治理理論也漸漸影響到我國政府的治理理念和行政方式，降低行政成本、提高行政效率、轉變政府職能成為我國政府現代化和改革的需要。提升整個社會的服務能力和水平，僅憑政府難以實現，必須依靠社會力量，增強市民社會（公民社會）承載能力，培育社會組織。現代市民社會和社會組織發展從兩個方面都能促進降低政府行政成本、提升行政效率。一方面市民社會和社會組織依法自治，政府管理成本就會減少；另一方面政府可以通過購買服務的方式，提高社會組織的社會服務比例，提高整個社會的服務效率和整個社會的服務能力。“鎮管社區”模式不僅可以減少行政層級，減少行政人員，降低行政成本，而且社區作為現代社會基礎和擁有豐富的社區社會組織，能夠有利于提高行政效率。同時，社區較好地承接了鎮級層面的資源，更好地分擔了鎮的管理壓力、構建和諧的社區，也有利于基層加強對條線部門、職能部門的日常監督。在政府機構改革、政府職能轉變還不到位情況下，仍需要繼續探索“鎮管社區”模式。

三是基層民主發展和政府管理方式轉變需要。如何推進基層民主是推進中國特色社會主義民主政治發展的基礎，特別是作為民主重要形式的協商民主，應該成為我國基層民主發展的重要內容。這已經基本形成了社會共識。“鎮管社區”模式中的社區委員會，是搭建共商共治平臺，有利于在現有的鎮管理下實現基層社會協商共治，成為推進基層協商民主發展的重要形式和載體。基層民主發展和基層公民民主意識提高，政府社會管理方式轉變才會有基礎，因而“鎮管社區”模式有利于推進政府職能轉變，真正使得政府管理手段和方式轉變，促進傳統行政管理向現代社會治理方向發展。

四是社會和諧發展與城鄉一體化發展需要。社區和諧是社會和諧的基礎，推進社區和諧的前提是要從根本上實行城鄉公民權利平等。公民權利平等是現代社會的基本特征和發展要求。公民權利平等必須以實現城鄉基本公共服務均等化為基礎，也就是需要推進城鄉一體化，最終實現城鄉在各方面平等。當前基本公共服務均等化，關鍵是城鄉基本公共服務均等化。鎮域內的社區，特別是像川沙新鎮這么大區域內的各個社區本來就是鏈接城市化地區和農村地區的載體，因此社區內的統籌協調對城鄉一體化具有積極的作用。同時，城鄉之間的互動在一個社區內進行較為可行并且便利，城市文明和農村傳統相互影響，特別是社區委員會平臺中的共治構建和活動開展，培養了現代文明治理理念，帶動了社區的發展，社區凝聚力、歸屬感的增強，也為“農村居民—市民—文明市民”的轉變提供了積極作用。鎮作為城市和農村的過渡形式，其本身探索的任何管理方式都是對現代化發展中農村社區向城市社區過渡的有益探索，有益于成效一體化發展，因而“鎮管社區”模式無論是就鎮域內還是整個社會來講都有利于城鄉一體化發展。

總之，上海市浦東新區推進“鎮管社區”從管理到治理的發展，符合時代要求、現實需要。我們可以看到，這個誕生在20年前的模式，在多方面發生變化的情況下，如今又煥發了青春和魅力，具有可持續發展性。由于我國整體上仍然處在加快現代化發展和城市化發展過程中，當前在上海市郊區存在的問題可能會在不久的將來在其他地區重現，因此“鎮管社區”作為一種探索，必然會對其他地區具有借鑒意義。

說明：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“大都市底層社會及其公共治理研究”（項目號：12JZD047）。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒endprint