關于“決策問責”與“寬容失誤”相互關系的思考

楊洪足 秦德君

（東華大學 人文學院，上海201620）

“寬容”之意，古已有之。在政治決策領域的“寬容”，“知常容，容乃公，公乃王”這一治國大智慧廣為傳頌；“寬以濟猛，猛以濟寬，政是以和”也被奉為實現政通人和的治政良策。

一、“寬容改革失誤”衍變分析

2006年3月，國內首部改革創新立法、“改革失誤免責”條例——《深圳經濟特區改革創新促進條例》在深圳通過。其中規定了包括“改革創新方案制定和實施程序符合有關規定”等三種情形可以免責。

2008年1月，中共廣東省紀委十屆二次全會指出，既嚴肅處理阻礙改革開放和科學發展的違法違紀問題，又允許和寬容改革中的失誤。而其“允許改革失敗，但不允許不改革”論斷也發人深省。

2010年8月，《武漢東湖新技術開發區條例（草案）》在武漢通過。條例規定，如存在個人未牟利，已履行了勤勉盡職義務等情況，可以減輕或免于追究有關人員的責任。

2012年9月，廣東省佛山市出臺的《中共佛山市委關于加強領導班子建設的實施意見》中提到，從制度上營造“鼓勵改革、寬容失誤”的氛圍，如果程序符合法律法規，未謀私利、未與他人串通損害公共利益，可酌情減免責任，解除創新者的后顧之憂。

2013年6月，在上海通過的《上海市人民代表大會常務委員會關于促進改革創新的決定》中規定：“若改革創新未能實現預期目標，但有關單位和個人依照國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關責任……”。

通過上述各地實施的“寬容改革失誤”的決定和舉措可以充分反映出，深化改革需要營造海納百川、有容乃大的公共環境。但不論是深圳、佛山，還是武漢、上海，對“寬容改革失誤”只有框架性的指導意見，并沒有實施的具體方案。“寬容改革失誤”呼聲高漲，落地無聲。

二、“寬容改革失誤”現實意義分析

2013年11月，作為黨內文獻的最高表述，“寬容改革失誤”在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式確立下來。

這是在我國改革已經進入深水區，只有通過深化改革才能進一步發展而提出的鼓舞改革的論調。

（一）新的歷史條件下“寬容改革失誤”的必要性

1.寬容改革失誤，對于營造深化改革的良好社會環境具有重要意義。改革探索猶如“摸著石頭過河”，難免因不慎而“跌落河中”。尤其是政治體制改革已經不再是“一座還沒有開采的布滿地雷的富礦”。［1］（P57）如果對改革探索中的錯誤不加以區分而全盤否定，就會將改革創新扼殺在萌芽之中，工作中出現的新情況、新問題也就難以破解。尤其是當一些改革闖將由于探索創新犯錯誤而受到懲處時，難免讓其他干部產生“不求有功、但求無過”的“求穩”心理，影響干部改革探索的信心和熱情。正如鄧小平所言：“我是犯了不少錯誤的，包括毛澤東同志犯的有些錯誤，我也有份，只是可以說，是好心犯的錯誤”。［2］（P219）這體現的是政治寬容的思想，反映的是黨管干部的胸懷。

2.寬容的創新環境，有助于化解改革創新工作中存在的思想顧慮、體制機制缺陷和利益藩籬等突出問題。“寬容”有助于化解改革創新動力不足、改革創新政策“碎片化”等傾向，讓更多的政府部門和官員“甩開膀子”謀改革、搞創新。改革和創新是社會轉型期攻堅克難的驅動力，通過立法的形式在全社會倡導“鼓勵創新，寬容改革失敗”的氛圍，有助于提升決策理性。

3.寬容改革失誤，有利于鼓勵“敢為天下先”的創新精神。從“鯰魚效應”的角度而言，在健全的“公務員退出機制”尚未形成前，倘若用制度設計的方式給予官員“試錯”權，有利于刺激決策者成為“敢吃螃蟹”的官員。［3］這必將減少“太平官”及“不求有功，但求無過”的現象，加快政府職能轉變，有利于改革發展全局，實現和維護人民群眾的根本利益。

（二）實施“寬容改革失誤”不可忽視之重

鄧小平曾說過，判斷改革是非成敗的主要標準是三個“有利于”，是看“人民對我們的改革贊成不贊成、支持不支持、擁護不擁護、高興不高興”。習近平總書記的表述是，是否堅持科學社會主義的原則，是否堅持人民利益高于一切的原則。

這說明，改革失敗與否，既有衡量標準，也有評價主體。人民群眾對改革失誤或失敗要不要寬容最有發言權，這是“人民主權”的憲法精神所賦予的。據世界銀行估算，我國一宗宗決策失誤導致的巨額經濟損失在“七五”到“九五”期間就大約為4000億到5000億元。“寬容改革失誤”難免助長失誤損失的成本。改革過程中出現的重復建設已經向我們敲響了警鐘。

另外，要實現“寬容改革失誤”，必定也要建立和完善決策失誤問責機制。在當前我國決策失誤問責的制度供給情況下（見表1），決策失誤問責制落實不了。當前關于決策失誤問責的制度中對責任認定較為詳細的《中國共產黨紀律處分條例》，甚至連具體責任認定都沒有，［4］要實現“寬容”就很困難。既然要“寬容”，首先得認定責任，沒有責任認定就談不了寬容。如果決策失誤問責制徒有虛名，就意味著所有決策失誤都會被寬容，“寬容”機制便純屬多余。任何決策失誤、改革失敗都會不了了之，無法區分哪些決策失誤應該是被問責還是被寬容。

表1 當前我國決策失誤問責的制度供給

現實生活中，我國有關決策失誤問責的法律文件已有數部，但是對于決策失誤問責的規定僅具指導性。以政府財政投資決策領域為例，在部門改制前的2001年，“國家計委訊”上就寫著“加快制定政府投資管理條例”，但是截至2013年3月15日，據《經濟參考報》報道，“2010年1月，國務院法制辦曾就政府投資條例公開征求意見，但此后沒有下文”。

通過《黨政領導干部問責暫行規定》、《中國共產黨紀律處分條例》可以得出這樣一個結論：對“直接責任人”、“主要領導責任人”、“重要領導責任人”的認定仍很模糊，且決策失誤后的問責，對直接責任者處罰最重，對重要領導者處罰最輕。［4］

2013年12月，杭州市通過了《杭州市人民代表大會常務委員會關于促進改革創新的決定》指出：“因法律、法規、規章的修改或者國家政策調整等不可抗力原因，導致改革創新工作未實現預期目標的，決策、實施單位和個人不承擔相關責任。”……這是在黨的十八屆三中全會后，地方根據三中全會決定及精神進行的第一次關于“寬容改革失誤”的立法。但是實施“寬容改革失誤”的配套方案仍不為人知。

三、“決策問責”與“寬容失誤”關系與邊界分析

綜觀黨的十八屆三中全會前后，中央及各地方實現“寬容改革失誤”的條件可概括如下：（1）符合國家法律、法規、規章等規定，或因法律、法規、規章的修改或者國家政策調整等不可抗力原因；（2）個人及其所在單位未謀取私利；（3）未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益；（4）已履行勤勉盡責義務。

但是此界定并不能排除改革者錯失改革良機的現象等，也不能將上述條件作為寬容改革失誤的充要條件。要做到寬容改革失誤，仍需注意以下事項：

（一）完善“寬容改革失誤”實施制度，尚需明確實施前提與細則

“禁止一切以改革名義損害國家和人民利益的行為，造成損害的，應追究行為人和實施行為機關的責任。在個別對損害后果無法預知的情形下，造成失誤并且及時采取了挽救措施的，可酌情減輕其責任”。對“寬容改革失誤”與“決策失誤問責”的前提與邊界進行厘清。對“免責”、“減免”進行合理詮釋，避免兩者在實施過程中的扯皮現象。

同時，為了防止出現優柔寡斷的政府，還應當注意：“面對增進國家和人民利益的改革機遇，采取不作為方式，以致喪失改革機遇，造成國家和人民應有利益損失的，應當追究其不作為的責任”。［5］

（二）擬定決策失誤問責與糾錯機制出臺時間表，在決策失誤問責和糾錯體制機制上加以完善

要善于運用底線思維，為預防“百丈高樓，毀于一木”的后果，首先應建立和完善《政府投資決策失誤問責條例》，對問責的主體責任進行細化，對問責的過程和結果進行全社會公開，正如美國政府問責辦公室（GAO，Government Accountability Office）每個財年向全社會公開的《政府投標抗議統計》一樣，既接受民眾的意見，又向民眾透明化公開（見表2）；其次，不僅要在食品藥品安全領域建立可追溯的問責體系，也要在更廣領域實現可追溯問責。

表2 2009～2013財年美國聯邦政府投標抗議統計

（三）合理區分探索性失誤與利己性失誤的性質和處分標準

利己性失誤的處分當交由現行的以及即將進一步完善的法律、法規。探索性失誤不能理解為“免責”，對于那些“拍腦袋”決策的人一定要依法懲處。對真改革與偽改革、好改革與瞎折騰要進行深入分析，對改革前的方案應進行全方位論證和全社會公開。

同時應設立免責的“度”，即什么程度的可以免責，不予追究；什么程度的予以制裁；失誤幾次是底線等都要進行嚴格規定。

四、幾點基本結論

毫無疑問，要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的各項任務，就必須處理好決策失誤問責與寬容改革失誤的關系，既要嚴格的推行行政問責制，提升公共決策特別是重大決策的科學性，又要寬容改革出現的失誤，鼓勵更多的人大膽改革創新。

1.“寬容改革失誤”和“決策失誤問責”應并行不悖，不可偏頗。堅持公共決策的科學性，恪守行政制，是促使審慎決策、科學決策、民主決策的重要保證；同時更好地寬容改革失誤，才能夠讓更多的人在各項工作和建設事業中敢于創新和突破。也只有寬容改革失誤，我們的改革開放事業才能在實踐探索中前進。同時，堅持法制原則和約束問責機制，堅守底線，劃好紅線也同樣不可缺少，沒有任何理由以改革的價值削弱法治的價值，因為這一切的價值都基于對人民群眾的歷史價值認知的基礎之上。

2.為真正實現“寬容改革失誤”，應該盡快建立、完善并實施《寬容改革失誤實施條例》，這既為實施“寬容改革失誤”創造可行性條件與制度依據，同時規范“寬容改革失誤”在實施過程中的行為，使改革者有法可依，保障其深化改革的動力；又使改革者有法必依、執法必嚴、違法必究，保障改革在法治軌道上進行。

3.為更好地推行“寬容改革失誤”，應盡快建立、完善并實施“決策失誤問責和糾錯機制”。一是必須遵循一定原則，包括問責法治原則、決策權和決策責任相統一原則、公眾有序參與原則、問責與糾錯相結合原則、責任追究與防范相結合原則等。二是強化問責，對決策、執行、監督三個環節實行全方位問責，為此必須制定系列配套措施和政策。三是建立決策跟蹤和反饋機制，并將結果向社會公開；把行政決策實施后的評價工作與決策方案的修正和完善結合起來，根據評估結果，適時調整和完善有關決策，及時采取補救措施或停止執行錯誤決策，最大限度地減少損失。四是建立決策問責與糾錯機制實行的監督制度。加強黨內監督、法律監督的權力性監督；同時加強民主監督、輿論監督的權利性監督。創造可行性制度條件，充分發揮各監督主體的作用，共同構筑起一個多元化的監督體系，使決策問責與糾錯機制落到實處。

總之，寬容失誤和激勵機制是一方面，失誤問責和糾錯機制是另一方面，只有寬嚴相濟，方能讓真改革者“甩開膀子搞改革”，迸發出改革的新動力，又能讓改革者保持清醒的頭腦，做到決策科學和理性。

［1］楊繼繩.鄧小平時代（下卷）［M］.北京：中央編譯出版社，1998.

［2］鄧小平.鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］王聃.“容錯法”重在引入公眾監督［J］.決策探索（上半月），2009，（1）.

［4］劉睿華.地方政府重大投資項目問責制研究［D］.蘇州：蘇州大學，2011.

［5］鄭升旭.也談改革失誤免責［J］.現代審計與經濟，2006，（3）.