我國養(yǎng)老保險制度運(yùn)行的法制困境與出路

蔣悟真　尹迪　王潔若

摘 要：基本養(yǎng)老保險是我國社會保險的五大險種之一，在保障老年人基本生活方面具有重要作用。而轉(zhuǎn)型期大量“斷?！爆F(xiàn)象的出現(xiàn)不僅給養(yǎng)老保險的運(yùn)行帶來沖擊，加劇了個人賬戶的“空賬”壓力，也昭示出目前養(yǎng)老保險存在的法治困境與制度缺陷。我國養(yǎng)老保險制度法治化亟待進(jìn)一步合理調(diào)整主體間的責(zé)任配置，完善養(yǎng)老保險的運(yùn)行模式，健全制度內(nèi)部及其與外部制度的銜接規(guī)定，提高養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營與管理效率，從而更好地發(fā)揮其應(yīng)對風(fēng)險的功能，促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 養(yǎng)老保險制度；斷保；保險基金；保險轉(zhuǎn)移銜接；保險法治

中圖分類號：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2014）04-0136-05

一、問題的提出

盡管我國的養(yǎng)老保險制度一直跟隨社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而調(diào)整發(fā)展，但各類中斷養(yǎng)老保險的現(xiàn)象仍舊層出不窮。早在2007年，珠三角地區(qū)就曾發(fā)生過農(nóng)民工“退保潮”——由于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接規(guī)定的缺失以及各地區(qū)操作的不統(tǒng)一，諸多農(nóng)民工參保者跨地區(qū)流動受限而基于現(xiàn)實利益的考量選擇了棄保以領(lǐng)取退保費(fèi)[1]。對此，國務(wù)院于2009年12月底通過《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接暫行辦法》，力圖通過解決基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移續(xù)接問題降低退保的發(fā)生率。在此基礎(chǔ)上，2010年出臺的《社會保險法》更加明確規(guī)定“個人賬戶不得提前支取”，進(jìn)而從法律上禁止了退保的行為。然而，《社會保險法》雖然終結(jié)了以取現(xiàn)為目標(biāo)的退保行為，但并沒改變其他類型的中斷或退出行為。2013年10月底李克強(qiáng)總理在中國工會第十六次全國代表大會上表示，今年已有累計3800萬人中斷繳納保險；另根據(jù)人社部做的一項調(diào)查顯示，已有23%的工作人口中斷了繳費(fèi)，斷?，F(xiàn)象十分突出[2]。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險采取的是“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的統(tǒng)賬結(jié)合模式，社會統(tǒng)籌賬戶的資金實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制——在職人員的社會統(tǒng)籌部分資金用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老金，個人賬戶的資金則實行基金積累制——在職人員自我儲蓄、自存自用、自我保障[3]。無論斷保者是未到最低繳費(fèi)年限而中斷繳費(fèi)，還是達(dá)到最低年限15年而停止繳費(fèi)，斷保行為均加劇了個人賬戶“空賬運(yùn)行”的壓力。與此同時，斷保與“空賬”現(xiàn)象的存在與我國養(yǎng)老保險制度的設(shè)計理念嚴(yán)重相悖，繼而反映出作為承載理念的養(yǎng)老保險制度仍存在缺陷，這些缺陷阻礙我國養(yǎng)老保險法治化的進(jìn)程。我國養(yǎng)老保險制度亟須針對現(xiàn)存的法制困境作出相應(yīng)的改革與完善。

二、我國養(yǎng)老保險制度的設(shè)計理念與運(yùn)行悖論

養(yǎng)老保險的立法理念決定著養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，具體的制度規(guī)范關(guān)系著能否指導(dǎo)社會成員開展符合法理念的參保實踐。就養(yǎng)老保險的本質(zhì)來講，其并不具備一般保險合同的射幸性特征，因為其作為保險給付條件的年老風(fēng)險是必然要發(fā)生的，因此養(yǎng)老保險的立法注定是在保障原理上展開的[4]。我國養(yǎng)老保險的立法之初即把養(yǎng)老保險確定為兼具保險與救濟(jì)性質(zhì)，在制度設(shè)計上遵循的是社會化養(yǎng)老理念與國家保障理念的融合。然而，斷保與空賬現(xiàn)象的出現(xiàn)則證實當(dāng)前養(yǎng)老保險的運(yùn)行實踐已走入與立法理念相悖的境地，養(yǎng)老保險的制度構(gòu)建現(xiàn)存諸多瑕疵。

（一）社會化養(yǎng)老理念及其運(yùn)行悖論

我國對待養(yǎng)老問題正經(jīng)歷由家庭養(yǎng)老時期向社會養(yǎng)老時期過渡?！渡鐣ｋU法》的出臺確定了建立社會化養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)，其所倡行的法律本位觀與法律利益觀分別為社會本位和社會利益[5]，集中體現(xiàn)為個人養(yǎng)老責(zé)任與社會化養(yǎng)老責(zé)任的競合，并通過社會化途徑把個體的養(yǎng)老責(zé)任通過保險機(jī)制加以落實。我國養(yǎng)老保險制度的社會性表現(xiàn)為：

1.繳費(fèi)責(zé)任主體的普遍性與多元性。與自愿性繳費(fèi)的商業(yè)保險不同，社會保險要求在適當(dāng)范圍內(nèi)實現(xiàn)普遍覆蓋，繳費(fèi)主體應(yīng)實現(xiàn)多元化而不只是高風(fēng)險人群[6]。為此，《社會保險法》明確規(guī)定了我國基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)責(zé)任主體為三類：個人、用人單位以及政府。個人與用人單位繳費(fèi)部分構(gòu)成了個人賬戶與社會統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老保險基金的主要來源，當(dāng)養(yǎng)老保險基金支付不足時，政府再予以補(bǔ)貼。因此，養(yǎng)老保險的有效運(yùn)行依賴于繳費(fèi)主體各負(fù)其責(zé)，實際履行其繳費(fèi)責(zé)任。然而實踐中，不僅有大量個體參保者未繳滿最低年限就中斷繳費(fèi)，還有很多非全日制用人單位以及小微企業(yè)為了降低成本而逃避繳費(fèi)責(zé)任，導(dǎo)致很多在職人員并沒有加入到養(yǎng)老保險中來，既不符合我國社會保險所倡行的廣覆蓋方針，也與養(yǎng)老保險繳費(fèi)主體的多元普遍理念相背離。

2.養(yǎng)老待遇的市場化。蒂特馬斯教授（Titmuss）把社會福利模式分類為補(bǔ)缺型、制度化再分配型與工業(yè)成就表現(xiàn)型社會福利。其中，工業(yè)成就表現(xiàn)型是以雇主責(zé)任制或社會保險制度的形式出現(xiàn)，福利待遇的高低與個人的繳費(fèi)比例掛鉤，強(qiáng)調(diào)的是個人的權(quán)利[7]。我國的養(yǎng)老保險制度就定位于工業(yè)成就型這一福利模式——對參保者的繳費(fèi)年限只設(shè)最低線限制，參保者可以選擇繳納更長年限，相應(yīng)的退休后享受的養(yǎng)老保險待遇會更高，以此來鼓勵參保者多繳多得，擴(kuò)充參保者個人賬戶的資金，激勵其為養(yǎng)老儲蓄。然而在上述3800萬人的斷保大軍中，有相當(dāng)一部分參保者是繳費(fèi)滿15年便中斷了繳費(fèi)，這部分人群并未意識到現(xiàn)行養(yǎng)老保險待遇與個人貢獻(xiàn)的正對應(yīng)關(guān)系，退休后往往只能享受較低水平的養(yǎng)老待遇，不僅很難確保其老年生活可以得到有效保障，還對其他在職參保者產(chǎn)生了負(fù)激勵作用。如此惡性循環(huán)的后果與我國養(yǎng)老保險的立法理念相去甚遠(yuǎn)。

（二）國家財政保障理念及其運(yùn)行悖論

養(yǎng)老保險作為一項“職業(yè)性入息維持計劃”[8]，兼具了經(jīng)濟(jì)制度和社會保障制度的屬性。作為實現(xiàn)社會成員社會保障權(quán)的義務(wù)主體，許多國家均將政府提供養(yǎng)老保險的責(zé)任寫進(jìn)憲法。在國家的干預(yù)下，政府不單單是養(yǎng)老保險計劃的實施者和強(qiáng)制者，更對養(yǎng)老保險基金的管理和支付能力承擔(dān)了公共財政保障責(zé)任，即在國家的運(yùn)營與管理下，要確保實現(xiàn)基本養(yǎng)老基金的保值與增值，這也是國家成為養(yǎng)老保險實施者和強(qiáng)制者的合理性前提。然而當(dāng)前我國基本養(yǎng)老基金的保值增值渠道十分受限，養(yǎng)老保險基金的總體收益率有時還趕不上物價的上漲指數(shù)①。不僅如此，根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底基本養(yǎng)老保險個人賬戶缺口已達(dá)約5602億。養(yǎng)老保險基金所面臨的貶值危機(jī)與個人賬戶現(xiàn)存的缺口使國家財政保障理念虛化，國家作為養(yǎng)老保險基金管理者的合理性受到質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度的公信力下降，成為參保者中斷繳保的理由之一。

三、轉(zhuǎn)型期養(yǎng)老保險法治化運(yùn)行的制度困境

作為連結(jié)養(yǎng)老保險理念與實踐的橋梁，合理的制度設(shè)計對發(fā)揮養(yǎng)老保險收入再分配與社會保障功能、實現(xiàn)養(yǎng)老保險法治化具有重要的作用?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險實踐與立法理念的悖論反映出我國養(yǎng)老保險制度還存在著諸多缺陷。從不同角度剖析，當(dāng)前影響我國養(yǎng)老保險法治化運(yùn)行的制度困境如下：

（一）養(yǎng)老保險主體間責(zé)任配置失衡

現(xiàn)階段養(yǎng)老保險主體間的資金責(zé)任分擔(dān)機(jī)制主要存在著以下缺陷：政府層面上，財政內(nèi)部收支結(jié)構(gòu)失衡，政府在社會保障供款以及社會保險轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)方面責(zé)任缺失。目前我國社會保障支出占我國財政支出約為12%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家30%～50%的比例[9]。與此同時，政府在構(gòu)建“統(tǒng)賬結(jié)合”的新型社會保險制度中回避了償付舊制度債務(wù)的財政責(zé)任，而寄希望于利用社會統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)支持制度變遷的成本，不僅導(dǎo)致企業(yè)要同時承擔(dān)離退體職工的養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)，還形成社保管理機(jī)構(gòu)采取社會統(tǒng)籌基金向個人賬戶基金透支的“混賬”管理局面，造成了個人賬戶的“空賬運(yùn)行”[10]。企業(yè)層面上，用人單位負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老險繳費(fèi)比例過大，這一繳費(fèi)部分很可能會部分轉(zhuǎn)嫁給職工，造成對消費(fèi)的抑制[11]。且當(dāng)前對企業(yè)欠繳保費(fèi)的監(jiān)管力度的不足以及法律責(zé)任設(shè)置的粗略導(dǎo)致企業(yè)違法成本很低，實踐中出現(xiàn)大量企業(yè)逃避繳費(fèi)責(zé)任的現(xiàn)象。個人層面上，一方面，繳費(fèi)基數(shù)的高設(shè)置與保障水平的偏低使得個體參保者缺乏參保積極性，造成個人賬戶金額不足；另一方面，現(xiàn)行養(yǎng)老保險對個體繳費(fèi)責(zé)任的厘定并未考慮到三代契約理念②，對被保險人是否養(yǎng)育子女不加以區(qū)分而一律輔以同樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，難以實現(xiàn)參保者給付的公平性。

（二）養(yǎng)老保險運(yùn)行模式不完善

建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)并能夠積極應(yīng)對人口老齡化趨勢的養(yǎng)老保險制度，依賴于國家對養(yǎng)老保險制度的定位與模式的選擇。養(yǎng)老保險模式的制度應(yīng)用必然要處理好公平與效率、再分配與儲蓄的關(guān)系。養(yǎng)老保險的公平意味著公平籌集和分配基金，效率則體現(xiàn)為激勵機(jī)制引入的必要性?！渡鐣ｋU法》在第10條提出公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員的養(yǎng)老保險辦法由國務(wù)院另行規(guī)定，引來了社會公眾對我國計劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)時期轉(zhuǎn)型的特殊產(chǎn)物——養(yǎng)老金“雙軌制”的諸多爭議。養(yǎng)老金“雙軌制”的存在不僅有違養(yǎng)老保險的公平性，更對參保人產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，阻礙了養(yǎng)老保險對效率的追求。

此外，養(yǎng)老保險制度的有效運(yùn)行需要合理對待“再分配”與“儲蓄”的關(guān)系，政府對公共基金和個人賬戶都要作出承諾。目前不僅積累賬戶的風(fēng)險投資管理成為新涌現(xiàn)的亟需解決的問題，在個人賬戶的“空賬”運(yùn)行使公民個人賬戶的民事權(quán)利保障受損的現(xiàn)狀下，個人賬戶的“儲蓄”職能亦需要重新定位、調(diào)整和完善。

（三）養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移銜接制度不健全

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，快速流動的社會成員需要可以“攜帶轉(zhuǎn)移”的社會保障制度以切實維護(hù)其生存發(fā)展權(quán)利?，F(xiàn)階段在養(yǎng)老保險制度內(nèi)部，有關(guān)養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的規(guī)定與不同類型養(yǎng)老保險之間轉(zhuǎn)換的規(guī)定依舊不完善?？缃y(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)方面，《社會保險法》于第19條明確了基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨個人轉(zhuǎn)移的一般原則，但在具體操作標(biāo)準(zhǔn)如“年限互認(rèn)”方面以及操作環(huán)節(jié)上，缺乏具體規(guī)定。盡管此前人社部和財政部聯(lián)合出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接暫行辦法》細(xì)化了很多內(nèi)容，但其調(diào)整范圍也僅限于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，對于大量靈活就業(yè)人員、無雇主的個體工商戶參保的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險如何隨個人轉(zhuǎn)移續(xù)接則未作說明。對于不同類型養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)換問題，其主要難點在于如何做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接，解決農(nóng)民工群體的社會保障問題。在2006年國務(wù)院出臺的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的指導(dǎo)下，各省市均展開了實踐，如深圳市實行的“城保模式”、北京采取的或“就地封存”或“轉(zhuǎn)移回村”處理方法等，但外出農(nóng)民工總體參保率仍然很低③。在保險與救助制度的銜接上，新近出臺的《社會救助暫行辦法》雖然在第28條、29條實現(xiàn)了特困人員的醫(yī)療救助和醫(yī)療保險的銜接，但在與基本養(yǎng)老保險銜接的規(guī)定上還處于空白，《社會保險法》亦缺乏相關(guān)銜接性規(guī)定。

（四）養(yǎng)老保險基金運(yùn)營管理低效化

作為養(yǎng)老保險機(jī)制的物質(zhì)載體，養(yǎng)老保險基金的高效運(yùn)營與管理是養(yǎng)老保險有效發(fā)揮其保障功能的關(guān)鍵?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險基金的征繳主體不明晰、統(tǒng)籌層次過低、投資渠道單一以及監(jiān)管缺位等不足嚴(yán)重阻礙著養(yǎng)老保險基金的保值增值，使養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營管理面臨著低效化風(fēng)險。在征繳機(jī)構(gòu)的選擇上，實踐中長期存在著地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并行的二元征繳主體局面，使后續(xù)管理環(huán)節(jié)的責(zé)任主體不明，管理效率大大降低?！渡鐣ｋU法》的出臺亦未結(jié)束這種二元化結(jié)構(gòu)。在基金的統(tǒng)籌層次上，目前我國基本養(yǎng)老保險基金的結(jié)余是由各省市政府分散管理，地區(qū)之間無法調(diào)劑，地方養(yǎng)老保險基金結(jié)余差異很大，一定程度上影響了基金投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及投資策略的升級。在基金投資渠道上，基于安全性的考慮，我國養(yǎng)老保險基金的投資范圍，僅限于存入銀行專戶和購買國債。近年來，銀行利率不斷下降，基金貶值風(fēng)險劇增；國債的投資回報率雖高于銀行，但受期限結(jié)構(gòu)限制，資金流動性不高。在基金的監(jiān)管上，養(yǎng)老保險基金的控制權(quán)在各地方政府，相關(guān)法制的缺失及監(jiān)督機(jī)制的滯后導(dǎo)致基金被侵占、挪用、浪費(fèi)等現(xiàn)象時有發(fā)生。

四、養(yǎng)老保險制度的立法完善

“社會國家乃是一種程序，一種不時面對新的問題，面對挑戰(zhàn)，而不斷解決問題的程序?！盵12]面對現(xiàn)存的制度困境，我國養(yǎng)老保險制度的立法完善應(yīng)堅持在公平正義的導(dǎo)向下，引入市場機(jī)制和激勵制度，實現(xiàn)公平與效率的雙重目標(biāo)，以積極應(yīng)對老齡化社會趨勢，引導(dǎo)養(yǎng)老保險實踐良性運(yùn)行。

（一）合理配置養(yǎng)老保險各方責(zé)任

第一，優(yōu)化財政內(nèi)部收支結(jié)構(gòu)，加大中央及地方財政對養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼投入力度；通過中央財政預(yù)算撥款、國有股減持劃入資金等方式彌補(bǔ)社會保險的轉(zhuǎn)制成本。對此，十八屆三中全會《決定》就指出要劃轉(zhuǎn)部分國有資本以充實社會保障基金。第二，逐步降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)比例，完善相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制。世界各國養(yǎng)老保險平均繳費(fèi)率水平為15%，基于福利最大化條件下的實證分析以及養(yǎng)老保險精算平衡模型展示，我國企業(yè)養(yǎng)老保險最優(yōu)繳費(fèi)率應(yīng)在現(xiàn)行20%的基礎(chǔ)上逐年下調(diào)，至2020年調(diào)整為18%，到2035年調(diào)整為17%，而后直接調(diào)整為15%[13]。同時，細(xì)化《社會保險法》中的企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險的法律責(zé)任，落實銀行委托劃轉(zhuǎn)、法院強(qiáng)行征繳等制度，嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)法人的業(yè)績考核及評優(yōu)評先。第三，適當(dāng)減低個體參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)，成都市最近即把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)降至40%，此外，在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保險的繳費(fèi)政策還應(yīng)貫徹三代契約理念針對養(yǎng)育子女的個體差別化對待。德國在1992年養(yǎng)老保險改革中就規(guī)定每位在家撫育小孩的母親或父親可以享受三年的免繳保費(fèi)期間，我國應(yīng)積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗，實現(xiàn)三代內(nèi)權(quán)利義務(wù)的均衡配置。

（二）改革養(yǎng)老保險的運(yùn)行模式

首先，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老金雙軌制合并統(tǒng)一。在國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，不僅有利于縮小部門差別、提高透明度以促進(jìn)養(yǎng)老保險的制度公平，還可促進(jìn)勞動力的重組、國有資產(chǎn)的剝離和有效利用。其次，變個人賬戶的“實賬”積累為“名義賬戶”模式。名義賬戶制度下，個人賬戶僅具有記賬功能，一方面通過全國統(tǒng)一的、反映經(jīng)濟(jì)增長狀況的記賬利率之確定，將賬戶資金與養(yǎng)老待遇掛鉤，并以權(quán)益記載的公示性增強(qiáng)賬戶資金的透明性從而克服養(yǎng)老保險的惰性因素提升其效率；另一方面，則通過代際間財產(chǎn)權(quán)益的流轉(zhuǎn)化解實賬基金所面臨的保值與挪用風(fēng)險，提高養(yǎng)老基金內(nèi)部的資金流動性[14]。最后，養(yǎng)老保險制度的發(fā)展還應(yīng)向多層次、多支柱養(yǎng)老保障模式轉(zhuǎn)變，引入市場競爭機(jī)制，構(gòu)建基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金補(bǔ)充保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相結(jié)合的綜合養(yǎng)老保險制度[15]。2013年國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中所提出的開展“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”，即“以房養(yǎng)老” 保險經(jīng)濟(jì)模式，盡管其可行性與有效性均有待驗證，但卻是在個人及家庭儲蓄領(lǐng)域內(nèi)豐富商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的一次有益實踐。

（三）健全養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移銜接規(guī)定

在養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移上，一方面，要加快覆蓋城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的具體轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)、操作辦法的制定；另一方面，要在以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的考核制度和分稅制為基礎(chǔ)的財政分配制度下，平衡好具有理性經(jīng)濟(jì)人特質(zhì)的地方政府的利益。通過增加基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金余額的投資收益，并提高基本養(yǎng)老保險征繳水平和管理水平以降低基本養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營成本，將在很大程度上緩解養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入地的財政壓力問題[16]，促進(jìn)養(yǎng)老保險真正實現(xiàn)其“可攜帶性”。在不同類型養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)換問題上，國務(wù)院已于2014年2月決定將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保并軌，接下來，則需進(jìn)一步完善職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的接續(xù)規(guī)定。在養(yǎng)老保險的制度外部銜接上，應(yīng)著重完善其與低保制度、特困人員供養(yǎng)制度的銜接。遵循保險的“大數(shù)法則”，明確由政府對低保以及特困人員的個人繳費(fèi)部分予以補(bǔ)貼從而把其納入到養(yǎng)老保險體制中，將極大提高養(yǎng)老保險的覆蓋率，增強(qiáng)養(yǎng)老保險的互助共濟(jì)性，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的持續(xù)發(fā)展。

（四）提高養(yǎng)老保險基金運(yùn)營與管理效率

養(yǎng)老金是國家給予的一種遲延性支付承諾，在人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)逐漸縮小的背景下，我國養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營管理應(yīng)從“儲蓄型”轉(zhuǎn)向“投資型”，增加基金投資工具和方式，盡快實現(xiàn)基金增值。首先，積極開展規(guī)制養(yǎng)老保險基金運(yùn)營的法制建設(shè)，就基金的管理、投資、監(jiān)管及救濟(jì)等方面統(tǒng)一立法，為養(yǎng)老保險基金的規(guī)范運(yùn)作與參保者利益的保護(hù)提供法律支持。其次，把養(yǎng)老基金的征繳權(quán)統(tǒng)一賦予稅務(wù)部門，通過機(jī)構(gòu)人員設(shè)置對比以及實證調(diào)查顯示，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收社會保險費(fèi)更有助于保險覆蓋面的擴(kuò)展和基金收入的增長[17]，以解決征繳主體的二元結(jié)構(gòu)配置，提高養(yǎng)老保險基金在征收環(huán)節(jié)的效率。再次，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌。根據(jù)國務(wù)院之前轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》以及國務(wù)院最新作出的安排，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌有望在2014年開始進(jìn)入制度全面推進(jìn)階段，到2015年底全面實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌[18]。再次，拓寬養(yǎng)老保險基金的投資渠道，將養(yǎng)老保險基金引入資本市場，分發(fā)揮商業(yè)機(jī)構(gòu)特別是專業(yè)養(yǎng)老金公司對養(yǎng)老金的管理作用，使養(yǎng)老金通過市場化運(yùn)營能夠充分享受到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。在投資渠道的選擇上要堅持安全性、靈活性與受益性相結(jié)合，除了購買國債、企業(yè)債、金融債外，還可考慮實體性投資——“有針對性地選取國內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、國家政策重點扶持項目等作為實業(yè)投資對象，不僅能滿足國家或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，還能保證基金的保值增值?！盵19]最后，健全養(yǎng)老保險基金事前、事中控制機(jī)制，引入會計、審計及社會公眾等第三方監(jiān)管體系，實現(xiàn)對養(yǎng)老保險基金的多元化、全方位監(jiān)督。

注釋：

①2011年社保基金年收益率只有0.84%，而同期居民消費(fèi)價格指數(shù)上漲5.4%。參見2011年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》及《全國社會保障基金理事會基金年度報告》。

②先收現(xiàn)付以及個人賬戶的有效運(yùn)行均依賴于穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)，而隨著生育率的持續(xù)下降，養(yǎng)育子女的家庭在繳納現(xiàn)金保費(fèi)之外，還因其生育行為提供給社會保險另一份“世代保費(fèi)”。政府在提供生育補(bǔ)助及子女津貼之外，還有必要在社會保險中另行承認(rèn)養(yǎng)育下一代的貢獻(xiàn)，以形成三代間的團(tuán)結(jié)共同體。參見曾娜：《老齡化時代社會保險制度改革措施的憲法學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第6期。

③2012年外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險比例僅為14.3%，雖比往年有所提高，但總體仍舊很低。參見國家統(tǒng)計局：《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，載中央政府門戶網(wǎng)http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，2014年1月21日登陸。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Abstract：The basic pension insurance is one of the five main types of social insurance in China， playing an important role in guaranteeing the basic livelihood of the elderly. Nevertheless， the phenomenon of massive “insurance interruption” in China's social transition period not only brought impact on the running of pension insurance， aggravated the pressure of “empty account” for individuals， but also exposed the predicament of rule of law and legislative defects of the current pension insurance. The Legalization of China's pension insurance system needs further rationalizing the responsibility configuration between subjects， reforming pension insurance's operation mode， perfecting the connection regulations between internal and external systems， and improving the efficiency of the operation and management of the pension fund， in order to for the fund to play its role of reducing risks better， promoting stable and sustainable development of China's society and economy.

Key words：Pension Insurance；Insurance Interruption；Pension Fund；Insurance's Transfer and Connection；Insurance Legalization