淺析稅源風險因素及監管對策

付清磊+周小平

隨著改革開放的深入發展，科學技術日新月異，國民經濟快速增長，經濟結構調整，信息化網絡化的普及，納稅人數量急劇增長，生產經營方式多元化，規模不斷擴大，當前稅源狀況也發生了巨大的變化，結構復雜化、形式多樣化，流動性和隱蔽性也越來越強，不確定性風險性也越來越大，稅源風險監管面臨著新的挑戰。

稅源風險監管理念是近幾年來各地稅務機關關切度很高，正在研究探討的管理課題。它是通過風險識別、風險監控、風險評估，切實規避風險，提高征管水平，對風險實行有效的控制和妥善處理風險帶來的后果，達到以最小的成本獲得最大安全保障的目標。針對這一課題，筆者作一點膚淺的探討。

一、導致稅源風險的問題和因素

1.稅源監管系統理論尚未形成。

由于我國稅源風險監管工作起步較晚，其現代稅收征管體系尚未健全，還處在起步和摸索階段，很多方面只能學習借鑒國際稅收管理的先進經驗，在思想認識、資源配置、稅收風險的流程化管理、技術手段和信息化處理上還存在許多難題需要解決，系統的稅源風險監管理論尚未形成。當前我國稅收征管實踐基本上還是遵循傳統的治稅理念，不論是否存在實際風險都視為有風險，不論風險等級大小都實行無差別的風險控管，征管力量偏重于稅源風險的無差別防范，沒有實行有差別針對性的管控與服務，對風險程度較高的納稅人缺乏高級別的防范措施，不僅沒有達到預期的效果，反而造成了征管資源的浪費和稅收成本的提高。

2.對固定稅源風險動態監控不力。

當前我國納稅登記走上了經常化、規范化的軌道，但與工商登記戶、實際生產經營戶、經濟普查登記戶比較，還存一定的差額，對納稅登記戶的總量、結構和變動情況缺少動態分析和有效管理，稅源的調查和分析工作不夠，稅源結構變化對稅收產生的影響認識不足。納稅人開業登記辦證不及時，停業關閉、業務變更不報告，都會對稅源造成影響。

國稅總局對重點稅源制定了標準，實行重點監控，但對小微型稅源缺乏相應的風險監控機制，小微企業群體大，成長性強，但對稅法的遵從度不高，依法誠信納稅意識淡薄，無形中造成稅源穩定性差，變化性大。有的納稅人不配合稅務機關的調查，甚至瞞報漏報，造成納稅評估不準確的情況出現。

3.稅收違法手段治理難。

目前的稅源風險監控主要是通過納稅申報、企業報表、發票控稅、上戶巡查等方式進行的。這些方法取得的數據基本上是取決于納稅人對稅法的遵從度，如果納稅人弄虛作假，搞歪門斜道，必然使稅源風險劇增。有的企業采取不開發票不入賬；有的通過現金交易或個人賬戶搞賬外經營、體外循環，甚至設兩套賬、賬外賬，使稅務機關防不勝防。

當前引稅買稅、假發票是虛假稅源的始作蛹者，是寄生在稅收上的兩棵毒瘤。假發票由以前的街頭兜售為主逐漸擴散到用手機、傳真、郵寄、網上等多種交易方式并存，出現了生產、銷售、運送、代開的專業化分工，逞現了網絡化、專業化、產業化的態勢，并存在充分的買方市場。這不僅嚴重擾亂了正常的稅收秩序，還使數據統計失真，經濟調控決策失誤，是稅源風險控管的致命傷。

4.會計造假屢查屢犯風險大。

有的納稅人為了少納稅收，而虛列費用，隱瞞收入，減少利潤。據國家審計署公布的審計公告，中鋼集團、中化集團、中國人保、中航集團等大型國企2011年都被審計出虛列支出套現、用于發放獎金等問題，有的人壽保險公司采取虛假理賠手法來沖減利潤。私設“小金庫”，將收入在賬外循環，用于報銷財會制度不準報銷的招待費、個人旅游費、送禮費，也是一些企業貫用的方法。除少計收入外，一些企業為了上市和融資的需要，為了騙取榮譽，還虛構收入利潤和購銷業務。會計造假五花八門，造成財務信息失真，國家稅款流失，行賄受賄等腐敗現象滋生，其問題嚴重性可想而知。

5.對重點稅源監控力度不夠。

大型央企、地方支柱產業是地方稅收的重點稅源，其稅源風險來自企業自身和稅務機關兩個方面。企業自身除有意規避稅收外，也有的因對稅收政策理解不準確，經營行為適用稅法不當，沒有運用有關稅收優惠政策，而多激稅款，甚至導致罰款、加收滯納金，蒙受經濟損失。對基層稅務機關而言，對大型企業有一種畏懼心理，一是認為國企央企財大氣粗，不會有偷逃稅問題；二是大企業經營規模大，賬務復雜，監管尺度難把握；三是這些企業是當地的經濟支柱“財神爺”，擔心依法管理會“影響”企業發展，招致地方政府的批評；四是稅務機關此類人才短缺，現行管理隊伍的人員數量、專業素質與大型企業稅收管理工作不相適用。

二、強化稅源監控的幾點意見

1.提升稅源風險監管理論水平。

稅務機關應對現代稅收稅源監管理念進行研究深化，要把全面實施稅收風險管理提升到戰略高度，把稅源風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，通過有效的稅源風險管理過程和科學方法，提高稅收征管質效。在工作實踐中，不斷總結經驗，提高服務水平，對無風險納稅人實行優化納稅服務，對高風險納稅人進行風險提示，實施納稅評估，分別實行差別化服務。

征納雙方要深入開展以稅收風險監管為核心的思想文化建設，對稅務人員進行稅收風險教育培訓，鼓勵大家在該項工作中發揮創新精神；對納稅人誠信納稅、遵章納稅行為進行表彰，推進納稅信用等級評定工作，不斷完善豐富稅源風險監管理論。

2.實行稅源風險專業化監管。

稅源風險管理不能僅僅依靠納稅評估來施行，實行改革推行專業化管理是當今新形勢下的要求。改革的一項重要內容是管理部門和征收部門的職能應適當調整，管理部門要擔負起日常監管和風險應對雙重角色，充分發揮監管優勢，清除漏洞。有關部門要加大信息管稅的力度。首先，各部門單位要密切配合。國稅、地稅、財政、海關、工商、金融等部門的信息共享日常化、制度化，確保信息采集全面。其次，人才要專業。重點培養技術精英和業務能手，加強協作，促進業務和技術的深層次合作。再次，信息要優化。只有加強信息的綜合深加工利用，才能產生精準的風險防范屏障，基層管理局才能“無疑點不評估，有評估有稅收”。應先試點，后推廣，組建網上自助辦稅大廳，推行“外網受理，內網流轉，限時辦結，外網出件”的辦稅模式，加大公開辦稅的深度和廣度，極大地方便納稅人，也便于群眾監督。

3.建立稅戶稅源分類控管機制。

根據納稅戶的規模和行業特點，建立“重點稅源精細化、中小稅源標準化、個體稅源簡同化”的分類控管模式，因地制宜，逐步推進。遵循“管大、控中、規范小”的原則，合理配備人力資源，健全管理制度，注重實效。根據上述原則，具體地來講，對大企業管理側重事前風險防范，促進自愿遵從，實施稅務風險管理指導，幫助其在戰略管理上建立健全稅收風險內控機制。對中小企業管理實行按戶管理與按行業類別管理相結合的辦法，積極探索行業管理辦法，加大小規模企業核定征收和督導力度，降低小規模企業零稅負、低稅額申報率。對個體工商戶管理，注意做好信息采集、典型調查、定額測算工作，實現稅負核定“公平、公開、公正”，對零散稅收，推行委托代征，實現社會化管理。對于總分機構、網上交易、關聯交易、惡意稅收籌劃等特殊納稅人群體的監管，則注重研究其風險發生規律，制定具有針對性的行之有效的管理辦法。

4.增強重點稅源企業監管力度。

重點稅源企業在整個稅收收入中舉足輕重，必須建立重點稅源企業稅負監控機制，制定具體的工作流程和制度規范，挑選業務精、思想好、作風硬的同志進駐企業，時刻掌握企業的生產發展動態。對重點稅源企業稅負低于全市同行業稅負的，由稅收管理員及時展開實地調查，從銷售量變動，價格因素變動，成本費用因素變動等方面進行分析，查找增減原因，對情況可疑的企業列為納稅評估對象，對存在較大問題的企業移交稽查局查處。

稅務部門應健全駐企監管小組匯報、交流、評議制度，充分發揮他們的作用。在獲得報表指標等公開數據后，應采取系統分析比對、調查走訪、電話咨詢等方式，獲取企業的活動情況，加強申報真實性和對稅源、稅基監控的深層次管理。應深入企業實地調查，掌握動態，做到監控與服務相結合。掌握企業生產銷售情況，查找影響企業生產經營、稅收增減變化的主要因素。調查了解重點企業項目進展情況，對新增項目投產后的生產經營和稅收情況進行分析預測。

5.充分發揮計算機信息技術優勢。

高效準確的稅源風險監管離不開計算機信息技術的支撐，為加強計算機的監管作用，應制定管理和改進稅收遵從的風險控管指南，闡明稅收風險管理一般原理，細化風險控管有關參數，確定風險管理流程及實施方法。制定風險識別指標及所反映的風險強度和概率，根據風險強度和概率來確定風險等級，發出預警信號。計算機管控風險固然很重要，但基礎性的要素管理，如稅源風險來源環境與特點的調查分析，稅源風險評價指標體系的構建、風險指標預警參數和體系的設置，調整及優化，典型案例選擇與推廣應用，都需要通過科學的人工管理實施和提升。因此，既要發揮計算機信息技術在風險分析監控等方面的優勢，更要發揮稅務人員的創造性和實際工作中獲得的經驗成果，實行人機結合更能提高稅收風險管理的整體效能。

（作者單位：進賢縣地稅局）