“營改增”改革過渡期南昌市地稅收入面臨的問題和對策建議

羅志航+段正華

2012年1月1日起，國家在上海開始啟動“營改增”試點。十八屆三中全會以來，隨著“營改增”全面擴圍和稅制改革步伐不斷加快，預計2015年，中國或將全面完成“營改增”改革，這對地方財政收入和地方稅收體系產生重大影響。從2013年8月1日開始，南昌市進入“營改增”改革過渡期，地稅收入面臨著嚴峻的形勢。探討“營改增”過渡期對地稅部門的影響并作出恰當的應對成為了地稅部門迫切需要，亟待認真分析，積極應對。

一、南昌市“營改增”改革進展情況及預測分析

（一）從已實行“營改增”的“1+7”行業（交通運輸業+研發和技術服務業、信息技術服務業、文化創意服務業、物流輔助服務業、有形動產租賃服務業、鑒證咨詢服務業、廣播影視服務業）、鐵路運輸和郵政服務業來看：2012年共入庫營業稅12.4億元，2013年共入庫營業稅10.8億元（如果包含“1+7”行業9～12月預計減收的5.5億，全年預計入庫營業稅16.3億元）。

1.“1+7”行業。2013年8月1日，國務院決定在全國范圍對“1+7”行業實行“營改增”，南昌市共6 350戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2012年共入庫營業稅12.09億，2013年1～8月共入庫營業稅10.5億，全年預計可入庫16億。

2.鐵路運輸和郵政服務業。2014年1月1日，國務院決定對鐵路運輸和郵政服務業實行“營改增”，南昌市共78戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2012年共入庫營業稅0.31億元，2013年共入庫營業稅0.3億元。

（二）從2014年6月1日實行“營改增”的電信服務業和即將實行“營改增”的居民服務業、金融保險業來看：2012年共入庫營業稅20.6億元，2013年共入庫營業稅23.5億元。

1.電信服務業。電信服務業從2014年6月1日起實行“營改增”。據統計，南昌市56戶電信服務業納稅人實行了“營改增”，2012年入庫營業稅1.7億元，2013年入庫營業稅1.8億元。

2.居民服務業和金融保險業。按照財稅體制改革推進計劃，“營改增”改革在今年會逐步擴圍，加快進程。2013年底，國家稅務總局布置了居民服務業的調查摸底，經了解，居民服務業和金融保險業在今年下半年也將納入“營改增”范圍。據統計：南昌市居民服務業納稅人（包括餐飲住宿業、家政、美容美發、洗浴、照相）共6 500戶，2012年入庫營業稅2.4億元，2013年入庫營業稅2.8億元；金融保險業2012年共入庫營業稅16.5億元，2013年入庫營業稅18.9億元。

（三）從在2015年之前或將全面實行“營改增”的其他行業來看：根據中央財稅體制改革精神，預計2015年底前或將全面完成“營改增”改革，“營改增”過渡期也將結束。屆時，占地稅收入主導地位營業稅將不復存在。據統計，剔除上述今年底前實行“營改增”的行業外，包括房地產業、建筑安裝業在內的“營改增”其他行業2012年入庫營業稅54.2億元，2013年入庫營業稅67.8億。

二、逐步推行的“營改增”改革對我市地稅收入和稅收管理產生的重大影響

（一）對地方稅收收入產生重大影響。

1.地稅收入總量明顯減少。據統計，南昌市已實行“營改增”的行業以及今年即將實行“營改增”的行業，2012年共入庫營業稅33億元，占營業稅總數的37.8%，占地方稅收收入的17%；2013年共入庫營業稅34.3億元， 占營業稅總數的33.6%，占地方稅收收入的14.4%（如果包含“1+7”行業2013年9～12月預計減收的5.5億，2013年上述“營改增”行業入庫營業稅39.8億， 占營業稅總數的38.9%，占地方稅收收入的16.7%）?！盃I改增”的實施直接減少地稅收入總量的六分之一，從而減少地方財政收入（見表1）。

表1 南昌市2012～2013年“營改增”行業稅收統計表

單位：億元

2.地方稅收失去主體稅種。2012年，南昌市入庫營業稅87.2億元，占地方稅收收入的44.8%；2013年，入庫營業稅102.1億，占地方稅收收入的42.9%（如果加上已實行“營改增”“1+7”行業9～12月減收的5.5億，營業稅占地稅收入的比重為45.2%）。由此可見，營業稅是地稅收入的主體稅種，占據了地方稅收收入的近“半壁江山”，“營改增”的實施必將使地方稅收失去主體稅種。

3.企業所得稅面臨流失的“窘境”。據統計，2012年營業稅納稅人入庫企業所得稅17.66億元，占地方稅收收入的9%；2013年營業稅納稅人入庫企業所得稅26.8億元，占地方稅收收入的11.25%?！盃I改增”除影響營業稅外，還將對所得稅管轄權產生重大影響，按照總局規定，新辦企業的所得稅管轄權是隨著主體稅種走：繳納增值稅的企業，企業所得稅由國稅部門管理；繳納營業稅的企業，企業所得稅由地稅部門管理。全面實行“營改增”后，新辦企業的所得稅必然全部劃歸國稅征管，地方稅收再次面臨流失的“窘境”。

4.個人所得稅、城建稅等附征稅費收入減少不容忽視。隨營業稅附征的城市維護建設稅、教育費附加收入將相應降低。2013年已實行“營改增”的行業、今年6月1日實行“營改增”的電信服務業以及即將實行“營改增”的居民服務業和金融保險業，按照2013年入庫營業稅收入34.3億測算，城建稅、教育費附加將相應減少2～3億元。同時，實行核定征收的納稅戶、“以票控稅”的個體工商戶、建筑安裝企業附征的個人所得稅也基本上會流失，預計減少6.51億元。由于缺乏“營改增”戶的管理手段，地稅部門代征的政府性基金（費）（價格調節基金、防洪保安資金、工會經費和殘疾人保障基金等）的收入也將下降。

（二）對地方稅收管理產生重大影響。

1.在稅收征管中陷入被動。南昌市“營改增”“1+7”行業納稅戶為6 350戶，鐵路運輸和郵政服務業78戶，電信業56戶，據摸底居民服務業納稅人（包括餐飲住宿業、家政、美容美發、洗浴、照相）達6 500余戶，總共近1.3萬戶，占全市地稅部門征管總戶數的16%。實行“營改增”后，地稅部門雖然仍對其他地方各稅進行管理，但對新增戶無法有效控制。此外，對“營改增”戶的管理手段缺失，以及納稅人采取變更登記或重新登記的辦法，改變企業所得稅的管理部門，將原來屬地稅部門征收企業所得稅轉移到國稅部門征收，地稅部門管轄的戶數將面臨不可逆轉的“萎縮”?！盃I改增”后，隨主體稅種決定企業所得稅的管轄權政策，國稅部門將憑借主體稅種管轄權和增值稅發票的管理優勢，使地稅部門失去對納稅人的控制手段，在稅收征管中必然陷入被動。

2.主體稅源的帶動作用缺失。1994年分稅制改革后，地稅部門的管理重點、征管措施以及開展納稅評估、信息管稅等征管手段基本上都是圍繞營業稅這個主體稅種來設計并組織開展，特別是依托營業稅設計的地稅發票這一重要有效的管理手段，必將隨著“營改增”而喪失，其他地方各稅征管將失去有效的管理手段。如：實行“以票控稅”的個體工商戶，原來進行附征的個人所得稅、城建稅、教育費附加等將大量流失。同時，地稅部門代市政府征收的基金（費），在征收上實行稅、費、基金同征同管方式，“營改增”后代征各項基金（費）的力度和效率將大幅下降。

（三）對地方稅收收入質量產生重大影響。

“營改增”是國家落實結構性減稅的重要措施，目的是減稅。目前采取的營業稅改為增值稅后仍歸地方的過渡辦法，表面上看，不會對地方財政收入構成影響。但理性的納稅人會出于利益最大化的考慮而改變企業組織結構，從而形成更多的抵扣項目，達到少繳稅的目的，從而減少地方財政收入。同時由于“營改增”行業納入增值稅抵扣范圍，擴大了下游企業的抵扣范圍，使下游企業少納稅，相應減少地方財政收入。由此形成的實際稅源與收入計劃任務之間的矛盾必將日益突出，進而可能出現“虛收空轉”、“引稅買稅”、“寅吃卯糧”、收“過頭稅”等現象，影響財政收入質量。

（四）對地方財政收入產生重大影響。

在“營改增”過程中，對稅負增加的企業，大部分地方政府采取由地方財政設立專項資金、給予財政補貼的做法，這有利于緩解和消化改革增加的稅負，順利推進改革試點。但財政補貼加重了財政負擔，會進一步增加財政支出，從而形成減稅和增支兩方面壓力，將對地方財政收入產生重大影響。

三、應對“營改增”對地稅收入影響的對策建議

為了適應“營改增”改革過渡期形勢發展需要，加快推進征管改革的步伐，構建新形勢下的稅源管理體系，穩定地方財力，我們要及時調整工作思路，強化稅收征管，挖潛增收，避免因地稅收入大起大落從而影響南昌市財政收入的穩定增長，特提出如下對策建議：

（一）政府主導，統籌協調，積極應對。

1.建立政府主導、統籌協調的工作機制?！盃I改增”不是簡單的稅種轉換，而是推進財稅體制改革的“重頭戲”，對于推動經濟轉型發展意義重大、影響深遠。建議統籌安排，建立政府主導、財稅部門協作、相關部門支持配合的工作機制，加強財政、國稅、地稅各部門之間的工作銜接與協調配合，積極應對“營改增”過渡期及后“營改增”時代出現的問題，準確掌握財政收入結構變化和企業稅負的變化情況，及時做好分析測算，提出有針對性的意見建議。

2.考慮稅源實際科學下達稅收計劃。“營改增”是落實結構性減稅的一項重要措施。隨著改革不斷推進，財政收入將趨緩，增速也將回落。建議市政府在“營改增”過渡期下達地稅收入計劃時，充分考慮宏觀經濟運行情況，考慮“營改增”擴圍、小微企業稅收優惠等政策性減收因素對地稅收入造成的巨大沖擊；考慮當前房地產市場現狀，能適當調低全年地稅收入計劃，使收入計劃更加貼近地方稅源實際，防止因實際稅源與收入任務產生矛盾而出現虛收空轉、引稅、買稅、寅吃卯糧、收“過頭稅”等現象。

（二）強化稅源分析調度，全力挖潛增收。

1.強化稅源分析調度。繼續加強“營改增”試點以來的調研分析，搞好“營改增”試點范圍納稅情況數據統計，強化政策效應跟蹤分析，跟蹤了解“營改增”政策前后稅負變化情況，分析“營改增”帶來的稅收收入變化趨勢，全面掌握經濟發展走向，精準地找到管理漏洞，確保有針對性地、科學高效地開展組織收入工作。

2.全力加強挖潛增收。在科學分析地方稅源基礎上，強化對新增稅源、潛在稅源和零散稅源的規范管理，大力開展清繳欠稅工作，充分發揮稽查作用。加強“營改增”行業地方稅種的管理，采取積極措施防止“營改增”行業營業稅以外的其他地方稅收流失，做到應收盡收。及時調整工作思路，轉移征管工作重點，將工作重點逐步轉移到高收入群體的個人所得稅征管以及房產稅、土地使用稅等固定稅源上。深入研究稅收政策，在政策增收上下功夫，把“營改增”對地方稅收的影響降至最小。

（三）推進稅收征管改革，提高稅收征管質量。

1.大力加強稅源管理。推進稅源專業化團隊管理，完善各行業、各稅種管理辦法，立足現實做好稅源精細化、專業化管理，以科學的管理提升征管質量。認真開展所得稅匯算清繳工作，實現匯繳數據零差錯。加強房地產業稅收管理，認真執行《關于房地產業稅收管理辦法（試行）》，加強對房地產項目預征土地增值稅的分類管理及土地增值稅清算日常管理。

2.扎實推進征管改革。認真總結前期試點經驗，在全市范圍內逐步擴大征管改革試點范圍，深入推進分類分級專業化管理，積極調整稅收管理員的崗位職責。盡快完成稅收風險監控統一分析平臺建設，加強稅收風險分析和應對。推進大企業稅收管理進程，落實多層次溝通聯系等機制，提出有針對性地實施個性化服務與管理舉措，強化重點稅源監管。

3.加快推進以地控稅、以稅節地試點工作。按照總局、省局以地控稅工作要求，根據《以地控稅、以稅節地試點工作實施方案》，督促指導試點單位推進以地控稅、以稅節地工作。加強土地、房管部門的協作和信息交換，建立實時傳遞、高度共享的房地產稅收管理信息平臺。在試點成功后，總結經驗在全市進行推廣。

4.不斷強化信息管稅。加強第三方信息的采集和交換，推動全市涉稅信息平臺的優化升級。大力推廣網上報稅，進一步完善網上報稅功能，繼續推廣財稅庫銀橫向聯網電子繳稅。強化信息應用，及時將風險信息推送各管理局跟蹤征管，進一步堵塞征管漏洞，降低稅收流失風險。

5.加強社會綜合治稅。根據《江西省稅收保障辦法》和市政府《批轉市地稅局關于南昌市強化地方稅收保障實施意見的通知》精神，充分發揮各相關單位、相關部門的協稅護稅作用，形成綜合治稅合力。進一步推進全市涉稅信息平臺建設，規范涉稅信息交換的格式和標準，形成社會綜合治稅信息網絡。進一步加大財稅、房管、國土等政府職能部門合作力度，建立房產稅、城鎮土地使用稅比對模塊，提高房地產相關稅收的征管質效。

（四）加強地方稅收體系建設，保持地方財力總體穩定。

要保持地方財力總體穩定，必須未雨綢繆，積極培育地方稅源，可考慮發展征收消費稅商品的批發和零售業，提高居民收入，優化消費環境，積極引導消費。建議我市一是積極爭取成為環境保護費改稅的先行試點地區，以不斷壯大地方稅源；二是高度重視不動產登記工作，為房產稅開征做好準備；三是由地稅部門代征社保費，進一步擴大地稅收入規模。

（作者單位：南昌市地稅局）