從經濟責任審計看全口徑預決算的審查監督

陳海紅

十八大報告提出，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，目的在于促進陽光財政。習近平總書記指出，“加強權力運行的制約和監督，把權力關在制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒體制，不能腐敗的防范體制，不易腐敗的保障機制”。實際上，加強對政府全口徑預決算的審查監督就是為了促進各級政府預算按照《預算法》以及其他相應法律法規進行，從而確保財政支出分配權運行在“制度的籠子”里。

全口徑預決算的發展

1992年，我國開始實行復式預算，在此之前，一直實行單一預算。1996年，根據國務院發布的《關于加強預算外資金管理的決定》，將養路費等13項政府性基金（收費）納入預算管理，建立政府性基金預算。2007年9月，國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》，標志著我國開始建立國有資本經營預算制度，至2012年全國國有資本經營預算開始正式匯編。根據《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》，2010年開始試編社會保險基金預算制度。至今，我國政府預算管理形成了由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算構成的基本格局。

全口徑預算管理這一概念的面世，是2003年10月中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，規定“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督。”根據《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，我國自2011年起，全部預算外收支納入預算管理。財政部隨之相應修訂《政府收支分類科目》，取消全部預算外收支科目。2013年，社保基金預算正式納入全國人大的預算報告，這意味著，我國的財政預決算體系基本實現了全口徑。

我國政府預算已經基本實現了全覆蓋，已初步建立全口徑預決算體系。但具體方面來說，需要完善的地方很多，比如國有資本經營預算尚不健全，受國有資產的管理體制所致，銀行等國有金融機構未納入政府預算。全口徑預決算管理需要進一步完善和加強，對全口徑預決算的審查與監督就是其中一方面。

從審計視角看全口徑預決算審查監督

十八大報告提出，要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。全口徑預決算的實施主體為政府，審查與監督的主體是人大。總體來說，對全口徑預決算的監督途徑有四種：一是人大及其常委會實行監督，二是單位內部控制，三是審計監督，四是由社會公眾發揮監督作用。其中，審計監督又可按審計單位性質分為政府審計、社會審計和內部審計，當然，通常以政府審計為主體。

從審計視角來看，獨立性和執業能力是審查與監督工作質量的基本保障。對于加強全口徑預決算的審查監督，政府審計發揮作用的途徑有兩條。第一，由于人大代表具有財經專業知識者比率較低，人大對全口徑預決算的審查監督中，可吸收具有獨立性及相關專業知識的審計人員。第二，人大可委托審計機關進行監督。我國財政預算運行的基本過程包括財政預算編制、財政預算執行和財政決算等三個環節。相應地，整個財政審計也可分為三種審計形式，分別為事前審計，即財政預算審計；事中審計，即財政預算執行審計；事后審計，即財政決算審計。審計是通過專業審查監督為全口徑預決算的審查和監督發揮輔助作用，確保預決算恰當以及預算執行情況符合預期。預算、決算和審計，均是財政有效配置的保障。當然，人大對審計機關的委托不局限于財政預算，除財政預算審計之外，其他類型審計同樣可為全口徑預決算的審查監督發揮促進作用。

換而言之，政府審計對全口徑預決算的促進作用體現在兩個方面，一是監督，二是咨詢。

政府審計的監督職能由審計本質決定。政府審計是國家治理的重要工具，它的基本職能是確保政府部門作為受托人全面履行公共受托責任。全口徑預決算的審查監督并不是獨立的活動，縱向來看，它貫穿整個財政分配過程，橫向來看，它涉及國家經濟、政治等各個方面。而審計是整個監督環節的關鍵一環。它通過過去和現在對政府部門預算執行情況的審計，確保預算編制合法合理，確保預算執行完全按照預算方案進行，加強全口徑預決算執行監管力度。此外，政府審計向機關提供審計工作報告和審計結果報告，幫助機關了解實際情況并保證其對政府活動的監督和問責。資源配置效率高的條件之一是信息對稱，一方面，全口徑預決算需要公開透明化，另一方面，審計也是降低信息不對稱的有力手段。這個層面上，政府審計充當的是確保公共受托責任的監督角色。

政府審計的咨詢職能是其輔助職能，審計機關可通過其全面的專業知識和豐富的工作經驗，為全口徑預決算提供咨詢服務。一方面，政府審計可通過專業技術知識和豐富實踐經驗，為全口徑預算的編制提供咨詢，為全口徑預決算的審查監督發揮咨詢功能，確保全口徑預決算的合理性、有效性等，從預決算實際操作的角度，完善財政資源配置。另一方面，政府審計可通過分析審計實踐發現的問題，確認我國財政預算管理存在的不足之處和薄弱環節，有針對性地提出改進建議，從國家治理制度的角度，完善財政資源配置，并且可促進政府會計制度改革。這個層面上，政府審計充當的是管理顧問的角色。

全口徑預決算審查監督與經濟責任審計

政府審計對全口徑預決算審查監督的促進作用，并不局限于財政審計，同樣，其他類型審計如重大投資項目審計、資源環境審計等可從審計實踐中，或確定政府全口徑預決算管理的關鍵點，或為全口徑預決算審查監督提供補充和支持。同樣，經濟責任審計作為一項中國特色審計，與其他審計存在交叉互補的關系，比如2014年審計署工作部署中，6個重點審計項目有4個均突出經濟責任審計。經濟責任審計是通過對黨政領導干部或國有及國有控股企業領導人員及其所在地區、部門、單位財政財務收支以及相關經濟活動的審計、監督、評價和鑒證黨政領導干部或國有企業領導人員經濟責任履行情況的行為。它的基本職能是經濟監督，輔助職能包括預防和服務等。實際上，任何形式的監督都具有協同作用。在推進財政審計、金融審計、重大投資項目審計等與經濟責任審計相結合的同時，也應該發揮經濟責任審計與全口徑預決算審查監督的協同促進作用。

第一，目標上的一致性。財政是國家治理的基礎和重要支柱，政府審計是國家治理的重要手段。盡管二者在具體上存在差異，但全口徑預決算的審查監督與經濟責任審計同樣作為管理工具，在本質上是一致的，目的均在于確保公共受托責任的全面履行，均在國家治理中發揮重要作用。財政預算是政府調節經濟和社會發展的重要工具，它的作用不僅限于優化資源配置，還包括社會、政治等多個層面。國家審計是依法用權力監督制約權力的制度安排，經濟責任審計是為了加強對領導干部的管理監督。全國反腐敗運動如火如荼地開展，堅持“老虎蒼蠅一起打”，力度空前。全口徑預決算的審查監督和經濟責任審計，均是反腐倡廉的有力工具，對二者的重視，也是反映了反腐倡廉的需求。

第二，內容上的協調性。全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理，預算管理的范圍不僅包括預算內資金和預算外資金的監管。經濟責任審計針對的是被審部門或單位的經濟活動，無論是預算內如稅收還是預算外如土地出讓金，也無論是財政收支還是其他財務收支，只要事關經濟活動，均屬于經濟責任審計范疇，而非經濟活動如任免干部等行政事務則屬于其他部門的職責，不屬于經濟責任審計的范圍。目前，我國全口徑預算主要包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等，當然，某些政府性收入并未納入預算，尚未完全實現全口徑。經濟責任審計的主要內容包括財政財務收支、重大投資項目、重要經濟事項、國有資產管理等。具體來看，全口徑預算內容與經濟責任審計內容在很大程度上相對應。特別地，2014年政府工作報告指出，建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，而對地方黨委領導干部的經濟責任審計，也包括了政府債務的舉借、管理和使用情況這一項。

第三，效果上的互補性。全口徑預算的審查監督需要加強的一個方面是，重視個人懲處。預決算年年老問題的根本原因在于監督懲處的力度不夠。我國預算以部門預算的形式編制，對預算問題的查處通常是針對單位或部門，懲處對象不是個人。即使對個人進行懲處，實際中也存在難以落實的現象。而經濟責任審計是“就事論人”，盡管審計對象是經濟責任人所在單位或部門，但最終承擔經濟責任的是個人，包括被審的經濟責任人和其他相關責任人。財政審計盡管能發現問題，但往往存在審計是一回事，整改又是另一回事的情況。經濟責任審計對其發現的問題進行責任界定，實行審計通報、審計整改和責任追究等結果運用制度，大大強化了審計作用，達到治理效果和震懾效果。預算信息公開也是其中一個方面。2014年政府工作報告指出，實施全面規范、公開透明的預算制度。然而，打造陽光財政，光是公開各級政府預算和決算是不夠的，要最大化社會公眾的監督作用，信息公開就不能僅限于預算決算，更要直面審計發現的問題。經濟責任審計以經濟責任審計結果公告的形式，將問題及整改情況公諸于眾，進一步提升政府信息的透明度。實際上，經濟責任審計也會以財政財務收支審計結果公告的形式予以公開。無論何種形式，報告均旨在改進公共組織受托責任和透明度。

（作者單位：北京理工大學管理與經濟學院）