生豬標準化規模養殖場（小區）扶持資金監督管理存在的問題及對策思考

付彬輝

國務院出臺了《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》（國發〔2007〕22號），其中在加大對生豬生產的扶持力度方面從建立能繁母豬補貼制度、保險制度，生豬調出大縣（農場）的獎勵制度到扶持生豬標準化規模飼養等多方面充分調動各養殖場（小區）的養豬積極性，取得了較好的經濟和社會效益。

目前，上述扶持政策已經執行了較長時間，但因為扶持資金規模相對較小，相關管理性規范文件雖有出臺，條款卻不夠細化以及未充分考慮到執行條件具有的特殊性等原因，各縣市（區）發改委和農業部門各行其事，至今未能形成一整套既規范，又具有較強操作性的管理制度，致使在政策實施過程中陸續出現了一些問題。為此，某市審計機關予以了高度關注，特別將其中涉及資金量相對較大的生豬標準化規模養殖（小區）扶持資金的管理和績效情況審計調查項目納入了年度審計工作計劃，抽調了精干力量予以實施。筆者有幸參加了此次審計，并就此次惠農政策執行情況審計調查過程中查找出的各縣市（區）一些突出或普遍性的問題進行了分類歸納，經結合下戶訪談所掌握的情況進行篩選、分析，按項目實施流程整理成文，亟待引起重視并能被有關單位予以采用。

項目監管過程中存在的主要問題：

1.待扶持項目入庫申報審批不嚴格。

擬納入扶持對象的生豬標準化規模養殖場（小區）采取先擇優遴選進入市或縣項目儲備庫，再進入省級項目儲備庫分年度安排項目扶持資金的方式，要求選擇的擬扶持對象應滿足距主要交通干線2KM以上，距居民區500M以上，距河流主干道200M以上，500M半徑范圍內沒有其他動物養殖場，且生豬年出欄數達到500頭以上等條件才能進行申報。在審計過程中我們發現了個別被納入項目儲備庫的生豬養殖場（小區）生豬年出欄數有人為夸大，以達到提高補助標準的問題，但更多的表現在當地發改委、畜牧主管部門存在重生豬出欄數，輕環境保護的傾向，部分被納入項目儲備庫的生豬養殖場（小區）臨近居民點或水庫，而上級項目審批部門往往因時間和人員不足等原因不做實地調查，僅以項目所在地發改委和畜牧主管部門提供的公文往來就予以確認，導致一批不符合規定的養殖場擠占了有限的項目資源。

2.工程規劃設計不規范，概算粗糙。

國家對生豬標準化規模養殖場（小區）建設項目的設計要求是應由有資質的設計單位編制單項工程項目建議書，總體布局上要求做到生產區和生活區分開，優先安排糞污處理設施建設，且大門口必須有車輛消毒池、人員消毒室和高壓噴槍等消毒設施，按照缺什么完善什么的原則。但各生豬養殖場從經濟成本角度出發較少按規定委托有資質的設計單位設計，或即使按規定委托了有資質的設計單位也大多設計簡單，概算粗糙，甚至有的根本就是閉門造車式的設計，這類粗糙的設計自然會造成后期施工過程中的設計內容重大變更或隨意刪減建設內容等情況的發生。

3.配套資金不到位。

生豬標準化規模養殖場（小區）基礎設施建設項目的資金來源是以國家資金投入為主，項目申報單位配套資金為輔。但在實際操作過程中，部分項目申報單位未能形成資金配套意識，往往“看米小鍋”僅就國家投入的資金安排基礎設施建設，而項目監管部門只關注國家資金安全，對配套資金到位情況往往未引起足夠重視，導致項目因建設資金缺口造成工程量縮水或工程質量無法達到設計要求等問題的發生。

4.未規范執行招投標制度。

國家對生豬標準化飼養場（小區）的扶持規模是按年出欄生豬頭數來撥付專項資金的，分年出欄500～999頭、1 000～1 999頭、2 000～2 999頭和3 000～10 000頭四個檔次分別予以補助20萬元、40萬元、60萬元、80萬元，1萬頭以上不再安排補助投資。通過此次審計調查了解到各縣市（區）大部分是20萬元至40萬元的項目，60萬元的扶持項目僅一個。這些項目中，除60萬元的項目必須履行公開招投標程序外，其它項目可采取邀請招標方式確定施工隊伍。各縣市區項目法人基本履行了招投標程序，但在執行過程中存在較多問題。例如（1）上面提到了一個60萬元的扶持項目未按規定公開招投標僅履行邀請招標程序；（2）應履行邀請招標程序的項目在邀標過程中部分存在投標單位相關人員不到場簽字，提供的投標材料不符合規定，以及投標內容缺失等諸多問題。

5.工程款報賬制度不規范。

審計調查中發現項目資金監管部門基本實現了專賬核算，但在資金支付方面五花八門，沒有統一的規范性做法。例如有的直接支付給生豬養殖戶現金、有的轉賬到生豬養殖場法人個人賬戶，有的轉給中標施工單位下設的項目部，且大多未嚴格要求中標施工單位或項目法人提款時需提供當地建安發票或代扣稅款，既容易造成了國家稅款的流失，也給個別人套取國家專項資金提供了便利條件。

6.工期拖沓，至今未嚴格完成驗收手續。

此次審計調查的項目為2011年、2012年和2013年三個年度安排的生豬標準化扶持項目，除2013年項目正在實施過程中外，其他二個年度的項目至今僅通過縣（市）發改委和畜牧局的初步驗收，甚至還有未完工項目。據了解主要是相關部門重視不夠，也有相互推諉等個別現象。

7.資金效益未達到預期目標。

國家對生豬標準化規模飼養的扶持，目的是鼓勵大型標準化生豬養殖場（小區）的建設，引導有創業要求的農民建立養殖小區，促進生豬生產。但在實際操作過程中各項目審批部門未能進行充分的調查，部分生豬養殖戶在取得國家扶持資金后，采取偷工減料、以舊代新等方式套取國家資金，也有部分生豬養殖戶投機性較強，一旦市場效益不好時就將生豬甚至能繁母豬變賣一空，抽身而退，而國家扶持資金建設的基礎設施或是閑置或是成為其轉手謀利的工具，違背了國家扶持的初衷。

具體改進措施和建議：

1.嚴格儲備項目入庫審核制度。

對各擬入庫的項目申報養殖場（小區）經營現狀要做到現場查看，既要滿足項目申報所必須達到的生豬年出欄數和周邊環境等硬性要求，也要嚴格對項目申報養殖場提交的擬改（擴）建項目的初步設計和設計概算進行嚴格審核，防止某些生豬養殖戶利用現有設施重復申報以騙取國家扶持資金的情況發生，保證國家扶持資金能真正落實到需要幫扶的生豬養殖戶。

2.將項目配套資金納入專戶管理。

生豬標準化建設項目總投資額由前期申報費用、國家扶持資金、國家硬性要求的配套資金，以及養殖戶自行投入的其它配套資金或設備款組成，其中生豬養殖戶自行投入的配套資金或設備款監管難度較大。筆者認為一種較可行的做法是把國家硬性要求的配套資金和國家扶持資金一并納入專戶管理，按工程進度撥款，最大限度的確保項目建設資金的到位率。

3.嚴格執行招投標制度。

我國的招投標制度是規范社會主義市場競爭秩序的要求，具備擇優性和競爭性的特點，按適用范圍分公開招標和邀請招標兩種形式，其中程序性和規范性都是其基本特性。生豬標準化養殖場（小區）建設項目大部分應履行邀請招標程序，按規定雖然未要求需發布招標公告或招標預審文件，但必要的資格審查和招投標程序仍應嚴格執行。只有依法、嚴格的執行相應的招投標程序才能有效防范項目建設單位指定工程施工單位或者虛假招標的情況發生，真正吸納到優秀的施工單位，以保證項目質量，提高國有資金的使用效益。

4.明確項目監管方和項目法人的“責權利”。

鑒于國家投入的資金是扶持資金，屬于補助性質，生豬飼養標準化的其余資金來源是被扶持的生豬養殖戶自有資金，甚至部分有較強創業欲望的生豬養殖戶投入的自有資金遠遠大于國家投入的扶持資金，所以項目建設單位也只能是各生豬養殖場（小區）。各生豬養殖場（小區）在這項標準化建設項目上具有較大的自主權，國家相關部門僅處于監管地位，為此，監管方和生豬養殖戶簽訂《責任協議》以明確雙方責權利顯得尤為重要。通過項目實施后的生豬若干年內的年出欄數、工程進度款的撥付方式，以及通過驗收的標準制定等條款的約定，并明確違約責任的處罰，才能確保國家投入的資金的使用安全，避免資金打“水漂”，甚至被套取或挪用的情況發生。

5.明確項目承發包雙方的“責權利”。

合同明確約定的各項權利和義務是承發包雙方執行合同的最高行為準則，是雙方履行義務、享有權利的法律基礎。因此，在簽訂施工合同時，監管方必須督促項目法人嚴格按照招標文件和投標文件內容規范簽訂施工合同，明確工程承包范圍、約定工期、約定工程變更的造價計算方法，以及質量要求，違約責任追究等要素，明晰劃分承發包雙方應履行的義務和各自享有的權利，以減少爭議，保證建設項目的順利實施。

6.嚴格工程驗收程序。

由于生豬養殖場（小區）大部分地處偏僻，即使聘請了監理人員也僅僅是履行程序，難以真正做到全過程監理，所以項目竣工驗收環節是確保項目質量的重要一環。合理選派驗收技術人員，嚴格按照項目批準的設計文件要求，以國家或部門頒發的質量驗收規范和質量檢驗標準為依據，對工程項目的總體實施情況進行檢驗和綜合評價、鑒定，以確認工程項目是否達到預期功能和使用價值。只有嚴格進行工程驗收，才能有效防止完工項目的竣工驗收環節被蒙混過關，以及工程質量不合格等隱患現象發生。

7.落實事后監管和服務、宣傳工作，確保項目達到預期效益。

建設項目實施完成，僅僅是完成了投入過程，不能簡單的撒手了事。當地畜牧主管部門應對照項目申報的初設目標（或可研預期），加強事后監管和服務工作，扶持養殖戶做大做強。同時還可以通過網絡、電視和報刊等媒體積極宣傳，擴大社會影響力，充分發揮財政資金的示范引領作用，促進本地區生豬養殖標準化進程的順利實施，為其它生豬養殖戶轉變飼養方式起到示范效應作用，真正實現國家扶持生豬標準化養殖的初衷，以推動農業現代化的加速發展。（作者單位：景德鎮市審計局）