政府投資項目建設領域腐敗問題防范機制探究

楊陣

政府投資和以政府投資為主的大項目建設領域，一直是腐敗問題的多發、高發地帶，不僅嚴重影響建設資金的使用效益，而且因腐敗導致的劣質工程還會帶來嚴重的環境及社會問題，甚至危及公共安全。近年來，各地區各部門采取有效措施認真治理工程建設領域中存在的問題，筆者認為，機制優于強制，腐敗問題治理的關鍵是建立科學有效的防范機制。

一、政府投資建設項目的內涵與環節

所謂的政府投資建設項目，是指經政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設資金全部或部分投資的基本建設項目和技術改造項目，又被稱為國家建設項目。一般包括項目策劃立項、工程預算、勘察設計、征地拆遷、施工企業招標、施工過程管理、工程監理、竣工驗收、工程決算等環節。由于建設資金來源于財政，而且涉及的環節較多，因此政府投資建設項目從“做胎”時候起，就成了腐敗分子窺覷的“蛋糕”或“唐僧肉”。

二、政府投資建設項目各環節易發腐敗的表征現象及原因

（一）腐敗現象的體現

1.策劃立項環節。主要表現為缺乏民主決策程序和效益意識，造成亂立項、重復建設或資源的損失浪費。其表征現象背后隱藏的是有些決策者在項目立項環節不經過可行性研究，拍腦門“上項目”并妄圖在建設過程中漁利。民間流行的一句話“新官一到、維修改造”，雖然不能代表整體，但也形象地道出了有些腐敗分子將投資項目當成斂財途徑的現實。

2.工程預算環節。主要表現為超標準、超規模、超范圍編制預算，為項目建設單位套取政府投資提供便利。其表征現象背后隱藏的是預算部門或人員在接受申請單位的賄賂以后，互相串通，使建設單位虛假預算資料得以核準，從而騙取政府投資資金。

3.勘察設計環節。主要表現為施工企業給予建設單位和勘察、設計單位相關人員一定好處，提前拉關系，利誘其通過干預投資規模、建設標準、補償金額來加大工程量或工程造價，幫助施工企業獲取非法利益。

4.征地拆遷環節。主要表現為征地拆遷部門通過虛報土地面積、補償等級、征地對象或虛構補償項目等手段向政府多報補償款侵吞或私分；建設單位與拆遷公司勾結，將拆遷工作高價委托給拆遷公司，加大拆遷成本，從中收取回扣；工作人員利用職務之便收取被征地人賄賂，為其非法獲取補償款提供便利。

5.施工企業招標環節。主要表現為建設單位肢解工程，規避招投標；附屬工程不進行招投標；施工企業通過事先向參與項目標底設計和成本測算人員行賄，非法獲取標底；圍標、串標；與招標人、招標代理機構事先串通，通過清標程序為事先串通好的投標方排除競爭對手；通過拉攏評標專家，誤導招標結果；拉攏、利誘個別領導干部非法插手干預招投標，或幫助自己中標。

6.施工管理環節。主要表現為通過變更設計增加額外工程量、在隱蔽工程中偷工減料等手段直接或變相提高工程造價；非法轉包或分包，使一些資質不達標的企業、工隊進場施工。其表征現象背后隱藏的是建設方現場代表與施工企業、監理人員相互勾結，虛報冒領、收取回扣。

7.工程監理環節。主要表現為建設單位不依法委托監理，由現場監管人員替代監理；或者雖然委托了工程監理，但監理單位無監理資質或資質不達標，只收費不監理或不認真監理，造成監理形同虛設；施工單位通過向工程建設單位、監理單位、質量檢測機構相關人員行賄，使之放松監管責任，為其偷工減料、粗制濫造提供可乘之機。

8.竣工驗收環節。主要表現為一些工程建設項目竣工后，不及時組織質量評審，在未按規定程序進行質量檢測、呈報驗收的情況下，將工程違規投入使用，有的甚至在使用很長一段時間后才呈報驗收。其表征現象背后隱藏的是在“政績工程”思想慫恿下，一些項目主管領導急于出“成績”而忽略建設程序；另一方面工程建設中的腐敗分子與施工單位受利益驅使相互勾結，借用領導急于交工“出成績”的心理，啟圖避開驗收或草率驗收，從而使不合格工程或劣質工程蒙蔽過關。

9.工程決算環節。主要表現為在未對建設項目進行決算審查或對建設資金進行審計的情況下，違規辦理工程決算。其表征現象背后隱藏的是項目管理人員建設項目管理水平低下，甚至不懂建設程序而管理工程，根本沒有工程竣工需決算和審計的意識，不愿或不敢接受決算和審計程序，目的是掩蓋資金管理中存在的問題。

（二）腐敗問題產生的原因

1.主觀意識方面。一些主管或分管工程建設領導干部理想信念缺失，經受不住“糖衣炮彈”的侵蝕，登上工程承包商的“賊船”，時時受制于人，最后走上腐敗道路；一些領導干部受利益誘惑，心理失衡、貪欲膨脹、心存僥幸，利用手中的權力與承包商相互勾結，為承包商謀利益，并從中收取回扣或漁利。

2.法規制度方面。雖然國家已經制定了一些工程建設領域相關管理規定，但是制度間銜接不緊密、不系統，原則規定多、具體細則少；有的是以行業性的制度或部門規章代替法律法規，部門規定多、適用規范少。使得一些行業主管部門既是項目建設的監督者，又是組織者，這種既當“裁判員”又當“運動員”的管理模式，使監督流于形式；有些建設單位利用法規之外的部門規定予以變通，貌似補充相關法規，實則為行業內的“潛規則”制造方便，為一些權錢交易提供了保護傘。

3.權力制約方面。決策環節權力過于集中、監管環節權力過于分散、違規成本較低，是導致工程建設領域產生腐敗的溫床。工程建設每個環節的決策權大都集中在個別“一把手”的手里，較多的人為因素和較大的自由裁量權使監督手段顯得蒼白無力，存在著上級監督太遠、同級監督太淺、下級監督太軟、法律監督太晚的問題；另外，違規成本較低，而反腐成本較大，極易導致少數領導干部權力失控，行為失范。

4.行政監管方面。行政監管意識不強，目前關于政府投資項目建設的監管，除了委托專業監理以外，國土、建設、規劃、環保、安監等政府相關職能部門都應當依法履行相應的監管職責。然而在實踐中，各地對政府投資項目工程的監管除了客觀上的因素外，在主觀上還存在責任心不強、推諉扯皮的問題，有利可圖大家爭著插手，“油水”不大則相互推諉，導致“龍多不治水”，給腐敗滋生留下了條件和空間。

5.市場環境方面。領導干部利用職權插手干預工程建設，索賄受賄；為了所謂的“政績”違背科學決策亂上“形象工程”；審批部門為了部門利益違規審批、擅自改變土地用途、提高建筑容積率；招標人、投標人和招標代理機構相互勾結，通過錢權交易、商業賄賂違規操作，規避招標、虛假招標、圍標串標、轉包分包，誘發腐敗的環境依然存在。

三、政府投資項目應建立的防腐機制探究

有效預防政府投資項目工程腐敗問題的發生，除了加強思想教育，增強自律意識之外，關鍵還是要靠改革現行管理體制、健全有效監管機制、完善相關法規、運用現代技術和信息手段、嚴厲懲戒腐敗行為等措施，建立起全過程的監管和腐敗風險的預警防控機制。

（一）創新建設管理方式。國家應規范統一的建設程序，避免制度彈性，不給腐敗分子制度上的可乘之機；實行“投資、建設、使用”職能分離的思路，盡量嘗試代建制和BT運行方式，分清利益鏈；設置相互獨立、又相互制約的機構，分別承擔管理職責。如“決策立項”由用方承擔，避免為利益或政績亂上項目；“工程建設”由代建方承擔，通過合同、法律、經濟約束來控制項目質量；“投資控制”由政府成立投資控制評審小組負責，強化責任追究和權力制約。

（二）完善監督管理體制。在立項審批和決算驗收環節，成立政府投資建設項目“政府集中評審中心”，將原分散于發改、財政、建設、規劃、土地等部門的監管職責進行整合；在建設環節建立誠信評價獎懲機制，實行警告、淘汰、限其準入或處理、處罰。這樣既精減了審批程序，提高了運行效率，又在一定程度上改變了政府官員決策、審批、經營、監管和評估“一肩挑”或“一言堂”的狀況，弱化官員的自由裁量權，減少權錢交易和投資失誤的機會。

（三）優化監管方式，突出重點環節的防范。針對政府投資項目工程腐敗問題的易發環節和主要問題，通過職務犯罪預防、行政監察介入以及跟蹤審計等監管方式，將犯罪預防、行政監察落實到人，跟蹤審計落實到具體環節，從而有效防范各環節權力的濫用。

（四）完善相關建設管理法規，運用現代技術和信息管理手段。國家應統一制定一套與建設環節相適應的法規制度和操作規范，取締或減少行業性規定，不給腐敗滋生和行業“潛規則”留有可乘之機。建立政府投資項目管理信息平臺、招投標活動、網絡電子監控系統、施工資質和建材供應資質網上查詢、工程跟蹤審計現場勘測專用儀器等技術手段，做到全程留痕、全程可控、即時監督糾正。

任何事物都不是孤立存在的，政府投資建設領域腐敗問題治理和控制主體只有相互配合、長抓不懈，各種防范機制和措施才能相互補充、共同發揮作用，才能更好地解決自律不強、體制障礙、監管缺位、制度失效、手段落后、懲戒不力等弊端，預防腐敗的長效機制才能真正建立起來。

（作者單位：黑龍江省雞西市審計局）