產城融合繪就東勝城市發(fā)展新藍圖

溫伊玲+高俊彪+王羽

一、東勝區(qū)大力推進城市建設紀實

鄂爾多斯市是內蒙古呼包鄂經濟圈中的新型城市，而東勝區(qū)是鄂爾多斯市經濟、科技、文化、金融、交通和信息中心。東勝區(qū)位于內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市中部偏東，地處國家戰(zhàn)略功能區(qū)沿黃經濟帶，與政治中心呼和浩特、內蒙古最大工業(yè)城市包頭呈品字形分布，共同構成內蒙古最具活力的“金三角”經濟圈。區(qū)域面積2145平方公里、轄區(qū)12個街道社區(qū)、3個鎮(zhèn)、4個園區(qū)。公路、鐵路、航空交通網絡日益完善，109、210國道在此交會，包茂、榮烏高速公路與包府公路貫穿城區(qū)，包神、包西、準東、東烏鐵路四通八達，是晉、陜、寧、蒙地區(qū)重要的商品集散地和陸路運輸要沖。

（一）筑牢發(fā)展之基

東勝區(qū)樹立“大東勝”理念，加快城鎮(zhèn)建設由規(guī)模擴張向內涵轉變，不斷強化、細化、優(yōu)化交通、產業(yè)、市政和公共服務等各項城市服務功能，以舒適、便捷、高效、完備的功能筑牢發(fā)展之基城市建設在艱難中實現(xiàn)新突破，取得了新進展。2011年以來，新投入建設資金500多億元，按照鄂爾多斯市推進“一核、一圈、一帶建設，打造現(xiàn)代化區(qū)域中心的安排部署，穩(wěn)步有序改造老城區(qū)，完善新城區(qū)，優(yōu)化西南片區(qū)，在空間布局與功能布局上把握核心區(qū)一體化進程引向深入，建成城區(qū)面積達78平方公里，人均道路27平方米，人均居住面積達到41平方米，全力推進重大基礎設施對接，高標準規(guī)劃排水、防汛等基礎設施建設。集中供熱率、污水集中處理率、生活垃圾無害化處理達到95%以上。在舊城改造和新區(qū)建設中，共新建、改建58所學校；建成10個社區(qū)衛(wèi)生中心；23個服務站；實施了北外環(huán)、109國道東線改造、包西鐵路東勝西站等重點工程；20萬噸中心城市供水工程投入使用；完成45個老舊小區(qū)基本設施改造，全民健身活動中心、動物園等一批公益型場所投入使用。廣場、公園、文化館、體育館等市政基礎設施日臻完善，城市化水平逐年提高。

（二）著力建設立體交通網絡

近年來，東勝通過大力度建設全方位投入，目前，東勝擁有各等級公路1208公里，公路密度達到47.74公里/百平方公里，高于全國、自治區(qū)及全市平均水平；于2013年10月18日正式開通運營的東勝西站可達呼和浩特、西安、北京、重慶等城市及沿線地區(qū)，在建中的呼準鄂鐵路，東勝—機場等鐵路總里程可達到150.9公里，完工后必將進一步提升東勝的經濟輻射力和吸引力；鄂爾多斯機場共有28條航線、通往國內41個主要城市。一個公路、鐵路、航空“三位一體”的立體式交通網絡已經形成，再加上全面實施的農村道路改造工程、完善快捷的公交體系和覆蓋城鄉(xiāng)的公交網絡，使東勝成為西北地區(qū)和內蒙古地區(qū)交通、物流、信息的樞紐中心。積極融入呼包鄂榆城市一小時經濟圈，建設鄂爾多斯核心區(qū)半小時生活圈。

（三）繪制綠色錦繡城市

近年來，東勝區(qū)突出綠色主題，以“征地建綠、租地增綠、拆舊還綠、破硬植綠”的總體思路，通過外引內伸的方式，啟動“三年綠色攻堅計劃”，實施區(qū)域道路綠化和景觀提升工程，補植綠地面積120萬平方米。完成城市核心區(qū)百萬畝防護林、三北防護林等生態(tài)工程18.66萬畝，實施了15條道路綠色和8塊城市綠地改造工程，把城外環(huán)城林帶引進城，城內綠化向城郊延伸與擴展，新區(qū)綠化與舊區(qū)改造同步，城內城外綠化相連，再通過城區(qū)拆遷歸址，置換出新的綠地空間，建設休閑公園、廣場、街頭綠地等公共環(huán)境。生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了由過去“整體惡化、局部治理”到“整體好轉、局部優(yōu)化”的歷史性轉變。目前，東勝區(qū)建成綠化覆蓋率達到42.3%，綠地率37.96%，人均公共綠地面積達到12.32平方米，同比增長4.31%、3.96%和18.9%。東勝區(qū)全年空氣質量優(yōu)良天數(shù)達到344天，夏季平均氣溫僅為21oC，空氣相對濕度達到52%。2012年被國際休閑產業(yè)協(xié)會命名為“避暑休閑之都”，被中國房地產研究會人居委員會命名為“中國人居環(huán)境建設示范區(qū)”。

（四）產城融合繪就發(fā)展藍圖

產與城的融合發(fā)展至關重要。產業(yè)是城市的發(fā)展基礎，城市是產業(yè)載體。兩者不可分割，互相影響。2011年以來，東勝堅定不移走產城融合之路，以“產城一體化”目標，以產興城、以城聚產、產城共榮，激蕩出地區(qū)科學發(fā)展的層層漣漪。在以城聚產上，利用拉大城市框架，提升城市宜居宜業(yè)的品位，積極發(fā)展城市設施功能，夯實產業(yè)發(fā)展根基，健全城市化建設的良好基礎，以“避暑休閑”為鮮明特色，東勝將城市與產業(yè)有機結合，產城互融互促，利用城市功能的優(yōu)良提檔不斷拓展產業(yè)承載空間發(fā)展產業(yè)。讓產業(yè)更加依附于城市，讓城市功能更好地服務于產業(yè)。在以產興城上，以園區(qū)為載體，堅持產業(yè)強區(qū)，不斷優(yōu)化產業(yè)結構，提升產業(yè)層次，構建多元、多極支撐的現(xiàn)代產業(yè)體系，產業(yè)多元化發(fā)展態(tài)勢初步形成。

（五）宜居宜業(yè)，為民惠民

“以人為本、富民為先”的理念在東勝得到深入踐行。2012年東勝已投入100億元，2013年在財政資金異常緊張的情況下，投入62億元，用于民生工程。教育、衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障等各項民生事業(yè)得以長足發(fā)展。，在自治區(qū)率先推行12年免費教育，是自治區(qū)首個實現(xiàn)“雙高普九”的旗區(qū)，教育教學水平正在向自治區(qū)前列邁進；實現(xiàn)新型農村合作醫(yī)療全覆蓋，實行“先看病后付費”和商業(yè)醫(yī)療保險標準覆蓋面居自治區(qū)前列；實施充分就業(yè)政策，建立健全保障性住房準入退出和管理機制；大幅度提高了低保標準，居民養(yǎng)老保險體系全覆蓋。全面實施“平安東勝”“智慧東勝”數(shù)字化管理品牌戰(zhàn)略，認真落實學有優(yōu)教、老有怡養(yǎng)、病有良醫(yī)、勞有所取、住有宜居的“五有”惠民政策。

二、東勝城鎮(zhèn)化和城市轉型中的主要難點和問題

（一）產業(yè)支撐能力弱，產業(yè)結構單一

鄂爾多斯市東勝區(qū)城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展高度依賴煤炭資源，大規(guī)模的資源開發(fā)使經濟實力不斷增強，但這種發(fā)展方式導致產業(yè)結構單一，產業(yè)層次偏低，對資源過度依賴等粗放特征日益明顯。近年來，雖然著力發(fā)展汽車裝備制造、電子信息、輕紡、建材等非煤產業(yè)以及文化旅游、金融商貿服務業(yè)，但“一煤獨大”的特色仍十分明顯。2012年以來煤炭市場需求不旺，煤炭行業(yè)價量雙跌，將對經濟穩(wěn)定增長造成較大影響。新興產業(yè)剛剛起步還未形成接續(xù)力量，對經濟的支撐作用不足。

（二）人口集聚能力不強，人口集聚嚴重滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模擴張

近年來，鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化實現(xiàn)跨越式發(fā)展，東勝城區(qū)面積從2001年的15.6平方公里到目前擴展到78平方公里。東勝區(qū)常住人口60.57萬，戶籍人口26.89萬，人口集聚水平低，遠遠沒有達到百萬人口的規(guī)劃，城市人口集聚滯后于城市規(guī)模擴張，而且面臨嚴峻的人口流失問題，設施利用率不高。東勝房地產強勢崛起，房地產發(fā)展規(guī)模超常增長，直接導致房地產供給過剩，根據(jù)2001年以來存量地產統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建成及在建的203個商品房項目中，入住率20%以下，樓盤146個，占比率高達71.9%，閑置、在建規(guī)劃面積高達2400萬平方米，亟待探索吸引外來人口、現(xiàn)有樓宇再利用的新舉措。如何吸納更多農村勞動力轉移，實現(xiàn)大規(guī)模農村流動人口進入城市，將是下一階段東勝城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的嚴重挑戰(zhàn)。

（三）城鎮(zhèn)化資金支持指標體系尚不成熟

鄂爾多斯東勝城鎮(zhèn)化建設資金來源于兩部分：一部分是政府依靠土地財政獲得的收入；一部分是“煤炭資源——民間借貸——房地產”這條市場性資金鏈。但政府財力畢竟有限，僅僅靠稅收或行政轉移支付，抗風險能力弱，而且靠低價征地、高價賣地的土地財政，會帶來人口城鎮(zhèn)化受阻，城鎮(zhèn)用地粗放、低效等嚴重問題，與經濟轉型背道而馳，市場性資金風險也很大。而前述市場性資金鏈條中，煤炭價格保持上升，房地產保持升值預期，資金鏈的平衡就可以維系。一旦經濟下行，煤炭價格下滑，依靠高利貸等資金建成的房地產將無法吸引足夠的買家，會造成高利貸鏈條的裂痕，致使經濟運行下滑。煤炭“黃金十年”里，涉煤企業(yè)大都進入房地產領域，而瘋狂的民間資本也全部輸送到煤炭與房地產行業(yè)。由于數(shù)年間房地產領域的過度投資，鄂爾多斯東勝呈現(xiàn)出商品房供需結構嚴重失衡，房價畸高的特征。隨著煤炭市場寒冬的到來，房地產行業(yè)也開始躍入降價、滯銷、停工的危險局面。綜上所述，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化的市場性資金同政府公共購買及政府補貼缺乏穩(wěn)定的支撐體系，難以適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求。

三、推進東勝區(qū)城鎮(zhèn)化幾點啟示和建議

（一）城鎮(zhèn)化建設、房地產發(fā)展要與產業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應

不宜過度超前，要處理好三大關系：其一是產業(yè)發(fā)展、就業(yè)和人口集聚關系；其二是城市經濟發(fā)展、資源利用和環(huán)境承受能力關系；其三是農村人口向城市集聚過程中，要處理好優(yōu)化城市空間布局和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的關系。

要實現(xiàn)城市規(guī)?？焖偻卣梗a業(yè)發(fā)展是基礎，人口集聚是結果，其他的變化都是城鄉(xiāng)人口結構變化的派生產物。鄂爾多斯東勝必須實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉型，更加注重提高城鎮(zhèn)化質量，通過改善城鄉(xiāng)公共服務，增強就業(yè)吸納能力，優(yōu)化人口布局等方式加速人口集聚，實現(xiàn)以業(yè)興城，依城聚人。

（二）城鎮(zhèn)化必須形成良性資金循環(huán)

城鎮(zhèn)化資金保障需要發(fā)揮政府與市場的互動作用，推進資金的良性循環(huán)體系。一方面在發(fā)揮財政職能作用，加大財政統(tǒng)籌力度，以財政預算內外資金調劑支持的方式建立城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金，形成政府對城鎮(zhèn)化建設實質性投入并對以下資金可以集中使用：城市維護費建設稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅收入，國土部門取得土地收益，城建部門收取的市政公益設施配套費、舊城改造取得的收益及公司上繳的收益、水務部門與環(huán)保部門收取的水資源費和排污費、交通部門收取的上級返還資金、財政預算安排的建設支出等。把這些資金整合起來，由政府統(tǒng)一使用，集中建設能拉動經濟發(fā)展和群眾關心的建設項目，發(fā)揮政府的引導作用。

在市場機制上，要加大改革力度，創(chuàng)新機制體制，充分發(fā)揮財政資金杠桿導向作用，通過采取資本金注入、以獎代補、先建后補、貸款貼息等多種優(yōu)惠方式，吸引更多的社會資金投入供水、供熱、燃氣、環(huán)衛(wèi)等基礎設施的建設和運營及管理各個環(huán)節(jié)，緩解城鎮(zhèn)化建設的資金約束。

在政策機制上，探索完善長期體制機制推進市場化融資主體，資金轉化運用，金融監(jiān)管和風險控制等，推進財政、土地等配套改革，建立地方負債監(jiān)督管理機制，重點考慮設立城鎮(zhèn)化專項資金的支持，拓寬城鎮(zhèn)化籌資渠道和創(chuàng)新模式，鼓勵市場、社會主體參與基礎設施建設，堅持“政府主導、市場運作、社會參與”的原則，發(fā)揮政府投入示范效用和對民間資本的帶動作用，實現(xiàn)資金來源多樣化，運用機制創(chuàng)新，化解政府債務，降低政府債務規(guī)模。

（三）堅持政策支持，抓好城鎮(zhèn)化建設

城鎮(zhèn)化的關鍵是實現(xiàn)經濟、人口、生態(tài)的協(xié)調發(fā)展，這需要產業(yè)、社會保障、金融等方面的配套政策支持。從城鎮(zhèn)化建設的過程來看，首先要解決產業(yè)發(fā)展的問題，其次要解決人口集聚的問題，而這兩個問題的順利解決都需要政府的政策引導和支持。在公共資源、公共服務的享有上，政府也應該出臺政策，給予一些適當?shù)呢斦a助。

（四）大力發(fā)展服務經濟

依托東勝交通區(qū)位優(yōu)勢，加強建立以服務型經濟為引領、創(chuàng)新經濟為動力的現(xiàn)代服務業(yè)，爭取把服務型經濟打造成東勝具有核心竟爭力的經濟。著力打響“避暑休閑”品牌，著力打造“國家休閑公園”，促進旅游業(yè)與特色潛力行業(yè)融合發(fā)展，進一步集聚人氣、商氣，實現(xiàn)鄂爾多斯東勝地區(qū)差異化發(fā)展。

（作者單位：鄂爾多斯東勝區(qū)發(fā)展和改革局）

責任編輯：康偉