強化審計監督職能嚴格控制財政金融風險

楊玲

關于政府性債務問題，黨中央、國務院歷來高度重視，二屆政府先后于2011年、2013年在全國范圍內開展了政府性債務審計。2013年12月，又從政績考核方面進行了重大改進，經中共中央批準，中央組織部印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名；加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”；實行責任追究，制定違背科學發展行為責任追究辦法，強化離任責任審計，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要追究責任。

一、政府性債務現狀

我國《預算法》規定預算不列赤字，現行法律規定地方政府不得舉債。而現實情況是地方政府規避法規約束，多頭舉借債務，尤其是地方政府融資平臺舉債融資規模膨脹迅速，資金運用效率不高，償債風險日益加大。當前經濟發展正處在加速工業化和城鎮化階段，經濟社會快速發展、城鎮化進程推進等客觀需要大量資金投入是政府舉債的直接原因；地方政府財權與事權不統一導致地方政府資金緊張是政府舉債的體制性因素；政府官員績效考核導向偏差，引發地方官員為盲目追求政績是政府舉債的制度性因素。在財政性資金投入不足的情況下，舉債成為地方政府籌集資金的重要手段。

二、政府性債務存在的突出問題

一是地方政府管理制度不健全，債務的舉借、使用、償還管理不到位。由于《預算法》規定預算不列赤字，政府性債務未能納入預算管理；有的地方政府未對本地區債務實行歸口管理；有的地方政府未制定本地區債務舉借規劃和債務收支計劃；有的地方政府未建立健全政府債務風險預警和控制機制；有的地方政府未建立政府債務償債（還貸）準備金制度。

二是地方政府事權與財權不匹配，政府性債務快速增長，加大財政金融風險。近年來轉軌時期地方政府龐大的事權與有限的財權不匹配是政府舉債的體制性原因。中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統一，目前地方經濟發展的模式依然是政府主導的發展模式，地方政府為完成市政建設、交通運輸和土地收儲整理等事項而舉借債務，舉債是“全能政府”必然要走的道路，近年來政府性債務呈快速增長趨勢，加劇了財政金融風險。

三是部分政府性債務處于隱性狀態，游離于監督管理之外。政府性債務一般不出現在資產負債表中，包括政府擔保、地方金融機構呆壞賬、社保資金缺口等；部分單位特別是融資平臺公司拖欠的工程款無法準確核實，由于工程計量清單不完整、政府拖延時間辦理工程決算等原因，財務報表不反映工程欠款債務。一旦隱性債務出現償債困難，仍需相應各級政府買單。就目前我國政治一體化性質看，中央財政最終會背上本級政府和地方政府的債務，承擔償債責任。

四是償債資金主要依賴土地出讓收入，償債能力不確定，未來償債風險較大。我國地方政府財政收入對土地出讓收入依賴程度較高，財政收入結構不合理的現象較為普遍，影響了地方財政收入的可持續增長。

五是領導干部政績考核制度不盡合理，加劇了政府性債務規模。現行對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核，主要把地區生產總值及增長率排名，并且實行末位淘汰制。為了生產總值、固定資產投資、增長率等經濟指標及“形象工程”、“政績工程”，而千方百計舉借債務。

三、建議及對策

一是建立健全政府債務管理制度，增強政府債務的風險意識。建立和完善政府性債務償債長效機制，確保政府性債務有序管理，不斷提高政府防范和化解債務風險的能力，維護政府信用；實行政府性債務歸口管理，建立統一的政府性債務管理機構，明確債務管理責任，對政府債務統一規劃和管理，增強統一性、整體性；建立地方政府性債務風險預警機制，設立政府性債務風險預警指標，對各級地方政府及相關部門單位等債務的規模、結構、償債能力等逐步實現實時、動態、全程監控，真實反映財政償債風險程度和發展變化趨勢；建立政府債務償債（還貸）準備金制度，實行專戶管理、專款專用，確保政府債務按期償還，增強政府防范與化解債務風險的能力；實行政府性債務風險報告制度，定期向黨委、人大和政協報告政府性債務情況。

二是納入預算管理體系，嚴格控制債務規模。西方國家的債務管理實踐表明，將地方政府性債務納入預算管理、合理確定地方政府債務規模是增強債務透明度的有效舉措。各級地方政府要把握“適度舉債，加強管理，規避風險”的原則，從全局、長遠、戰略的高度，通盤研究發展的要求與可能，合理確定政府負債規模，嚴格控制過度融資。盡快建立政府債務預算編制管理體系，對政府債務進行預算、確認、記錄、報告，依靠政府預算機制強化對政府舉債行為的約束。同時，改革現行以收付實現制為基礎的預算會計制度，最終建立起以權責發生制為基礎的政府會計制度，據實反映政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監督。

三是著力處理存量債務，積極化解政府風險。對政府現有的存量債務，根據具體情況采取措施，分類處理。一是對因為發展義務教育和公共衛生事業而形成的債務，可考慮由上級財政轉移支付化解；二是對一些有固定經營回報和有收益的公益性項目債務且資產質量較好，可考慮采取市場化運作方式，將收益作為償還債務的資金來源；三是對無收益的公益性項目債務（如市政基礎設施、城鄉道路等），各級政府應制訂債務償還計劃，落實償債資金來源，建立適當規模的償債準備金并專戶管理，將償債資金納入財政預算管理，以應對可能出現的償債風險，維護政府信用。

四是實行事權與財權相匹配，積極拓寬來源渠道，增強償還債務能力。一方面，各級地方政府要大力發展地方經濟，壯大地方財政收入規模，增加地方可用財力，從根本上解決債務風險問題。另一方面，要加強土地出讓收益、城市公用設施配套費、專項收費、經營性項目收益等收入的管理，不斷拓寬償債資金的來源渠道。當前尤其要加大城市資源經營收益的歸集力度，對政府投資建設的城市道路、公園、廣場、河道、濕地等公用基礎設施周邊可用于開發的土地等資源，可通過政府土地儲備、土地競價出讓、項目開發經營等方式，將土地等資源的增值收益收歸政府，增強政府的償債能力。

五是優化考核機制，強化舉債責任追究制度。地方政府和官員片面的政績觀，以及不規范、不合理的行政績效考核機制，是導致地方政府投融資平臺債務快速增長的一個重要原因。《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名，中央有關部門不能單純依此衡量各省（自治區、直轄市）的發展成效，地方各級黨委政府不能簡單地依此評定下一級領導班子和領導干部的政績和考核等次。各級政府應依據《通知》精神，積極將債務管理納入績效考核體系，強化舉債責任追究制度，加強對政府性債務的監控力度，及時償還到期政府性債務，慎重舉借新的政府性債務，逐步化解沉積債務，防止出現新的風險。

六是加強政府債務考核，強化審計監督職能。各級審計部門要按照《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》的規定，將政府性債務納入財政審計和領導干部經濟責任審計范圍，在審計報告中進行專項評價，審計評價結果作為考核領導干部的依據之一，強化任期內舉債情況的審計和離任債務責任審計，嚴格遵循“誰舉債、誰償還，誰主管、誰負責”的原則，防止盲目舉債，實行責任追究，強化審計監督。

（作者單位：南昌通源實業總公司）