縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的路徑和方法探究

倪劍平

2011年審計署公布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出在“十二五”期間，全面推進(jìn)縣（市、區(qū)）（以下簡稱縣級）……黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計（以下簡稱同步審計），為今后一個時期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的發(fā)展指明了方向。

縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)層次和基本細(xì)胞，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅構(gòu)成了國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，并且作為區(qū)域性解決“三農(nóng)”問題、扶貧攻堅、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會管理等諸多問題的基本平臺，扮演著越來越重要的角色。2010年以來全國縣域GDP總量已占全國GDP總量的半壁江山，縣域經(jīng)濟(jì)增長已成為未來經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力。因此，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中抓住管理縣域經(jīng)濟(jì)的縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，就等于抓住了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點。

同步審計是審計制度的創(chuàng)新，是一種特殊的、新生的審計形式，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的深化與發(fā)展。對促進(jìn)我國縣級政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)干部監(jiān)督管理工作具有重要意義。目前同步審計正在探索和不斷完善中。但同步審計也對審計方法、技術(shù)和質(zhì)量提出了新的更高要求。為此，筆者依據(jù)工作實踐就如何做好同步審計在路徑和方法方面作一些探究，以期拋磚引玉。

一、做好審前調(diào)查是搞好同步審計的重要前提和基礎(chǔ)

俗話說“磨刀不誤砍柴功”。實踐證明，審前調(diào)查是加強(qiáng)審計質(zhì)量控制、提高審計工作效率、防范審計風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要措施之一，也是做好同步審計工作的重要前提和基礎(chǔ)，應(yīng)予以高度重視。

充分發(fā)揮審前調(diào)查的作用，要打有準(zhǔn)備之仗。調(diào)查前要擬定出調(diào)查提綱，確定調(diào)查范圍、重點內(nèi)容、調(diào)查對象及方法等，收集與審計事項相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策和法律法規(guī)，重要會議記錄和有關(guān)文件，電子數(shù)據(jù)等資料，從而較全面地掌握了解被審計對象及其所在地區(qū)的基本情況。調(diào)查結(jié)束后，審計人員要及時將所調(diào)查的相關(guān)情況進(jìn)行分析、歸納和匯總，寫出審前調(diào)查報告，同時，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，充分考慮權(quán)力與責(zé)任、資金與事項之間的關(guān)系，編制內(nèi)容詳實、易于操作、指導(dǎo)性強(qiáng)的審計實施方案，讓全體參審人員明確審計目標(biāo)、各自擔(dān)負(fù)的審計任務(wù)、完成審計任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等，做到“心中有數(shù)”，審計開始實施后能夠直奔主題和重點，節(jié)約時間成本，達(dá)到事半功倍的效果。

二、聯(lián)合進(jìn)點彰顯審計權(quán)威

“良好的開端是成功的一半”。審計實施前，由紀(jì)檢、組織、審計等經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同組織召開由被審計縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部及所屬相關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)合進(jìn)點會，會上闡明審計目的、審計范圍和內(nèi)容、工作紀(jì)律及工作配合要求，進(jìn)行審計工作對接。以此，引起縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視，確保審計順利實施。

三、準(zhǔn)確確定同步審計的重點和內(nèi)容

2010年中央兩辦出臺的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱兩辦《規(guī)定》）第十五條和第十八條對地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容和應(yīng)當(dāng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中的有關(guān)情況作了總體性規(guī)定。但同步審計不同于一般的對某個部門或單位的財政財務(wù)收支審計。因此，在實施審計過程時，要在參照兩辦《規(guī)定》中審計內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)特點，緊扣與責(zé)任相關(guān)的重大事項，細(xì)化把握確定審計的重點和內(nèi)容。

此外，應(yīng)注意審計過程中對書記的審計內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于決策、監(jiān)督和宏觀管理方面。對縣長的審計內(nèi)容應(yīng)側(cè)重于執(zhí)行、管理、服務(wù)方面。

四、控面抓線，科學(xué)實施同步審計

同步審計涉及面廣，難點多，責(zé)任大，必須科學(xué)實施，才能高效取得預(yù)期目標(biāo)。依據(jù)筆者多次審計實踐，審計組以配備12人左右為宜，可將審計人員劃分為綜合分析、財政稅務(wù)、土地、工程項目和園區(qū)（開發(fā)區(qū)）4個小組，分別對應(yīng)相應(yīng)的審計重點和內(nèi)容實施審計。

綜合分析組（控制層面，由審計組長和審計主審負(fù)責(zé)及參與）：以會議紀(jì)要、會議決定為切入點，主要通過查閱縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間縣（市、區(qū)）黨委、政府出臺的有關(guān)政策文件、會議紀(jì)要、會議決定和領(lǐng)導(dǎo)干部簽批的有關(guān)報告、文件入手，審計分析貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動縣域經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展情況；遵守有關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行中央和上級黨委有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益情況；國有資產(chǎn)管理、處置和使用情況；遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況等縣（市、區(qū)）黨委、政府層面上和個人廉潔自律方面的重大事項。設(shè)立綜合分析組旨在為整個審計項目設(shè)立一個統(tǒng)攬、溝通、協(xié)調(diào)平臺。審計期間，應(yīng)視審計情況不定期召集其他審計小組召開碰頭會，從而達(dá)到控面抓線，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)同步審計的目的。

財稅組（資金線）：主要審計財政收支的真實、合法和效益情況；政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況；重大財政專項資金的監(jiān)督管理情況；農(nóng)業(yè)、教育、科技、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生保障支出情況。

土地及重大重點項目組（重點領(lǐng)域線）：主要審計政府投資和以政府投資為主的重大投資項目、重要基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、管理情況；土地審批、征用、出讓情況和土地出讓金征、管、用情況；耕地保護(hù)、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)情況。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）組（經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展線）：主要審計有關(guān)財稅政策制定及執(zhí)行情況；招商引資的真實性、合法性、完整性和效益情況；土地投入和資金運(yùn)作情況；園區(qū)債務(wù)風(fēng)險情況；以及園區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、土地利用、節(jié)能減排等方面的發(fā)展情況。

五、明確責(zé)任界定，客觀公正評價

責(zé)任界定和審計評價一直是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的兩大難題。在責(zé)任界定方面，兩辦《暫行規(guī)定》及其實施細(xì)則將責(zé)任劃分為直接責(zé)任和主管責(zé)任，這兩種責(zé)任只是粗線條的，非常不具體。經(jīng)過十多年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐，兩辦《規(guī)定》對責(zé)任劃分種類作了進(jìn)一步完善和細(xì)化，分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任三種，并明確了責(zé)任劃分的依據(jù)。但在具體的審計工作中仍然存有一些操作難點。如：書記、縣（市、區(qū)）長權(quán)責(zé)不對等的問題；還有任職時間不同步、責(zé)任階段難劃分的矛盾等。實行同步審計則能有效解決上述問題，較準(zhǔn)確認(rèn)定和區(qū)分書記、縣（市、區(qū)）長任期政績和責(zé)任。在審計評價方面，由于目前尚無明確的評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上影響到對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的客觀評價，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作質(zhì)量和成果運(yùn)用。

為充分考慮到實踐中的可操作性和審計結(jié)果利用的便利性，筆者認(rèn)為目前可從以下三個方面進(jìn)行責(zé)任界定和審計評價：一是堅持“權(quán)責(zé)對等，以權(quán)定責(zé)”的原則?！罢l決策誰負(fù)責(zé)”、“誰分管誰負(fù)責(zé)”，明確權(quán)力在哪里，責(zé)任就在哪里；二是堅持“以責(zé)定評、客觀公正”的原則。既要防止對某些經(jīng)濟(jì)行為的評價缺位，又要防止超越權(quán)限的評價越位，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任以外的其他責(zé)任不作評價；三是堅持“實事求是”的原則。審什么、評什么，審計到哪里就評價到哪里，依據(jù)審計結(jié)果評價，未經(jīng)審計的事項不作評價，沒有充分證據(jù)的事項不評價。

六、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用和公開化建設(shè)

審計結(jié)果的運(yùn)用是同步審計存在和發(fā)展的關(guān)鍵。一個審計項目成功與否，效果如何，最終都要落到審計結(jié)果運(yùn)用上來。兩辦《規(guī)定》對審計結(jié)果運(yùn)用分為兩個層面：一是對各級黨委和政府運(yùn)用審計結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況通報、審計整改以及責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度。根據(jù)政務(wù)公開的有關(guān)要求，明確規(guī)定要逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告制度；二是對干部管理和監(jiān)督部門運(yùn)用審計結(jié)果提出了要求，明確規(guī)定有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當(dāng)方式將審計結(jié)果運(yùn)用情況反饋審計機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告應(yīng)當(dāng)歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。

因此，強(qiáng)化審計結(jié)果的綜合運(yùn)用顯得至關(guān)重要，一方面審計結(jié)果運(yùn)用要服務(wù)“黨管干部”的宗旨，要突出領(lǐng)導(dǎo)干部“守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)”重點。對審計發(fā)現(xiàn)的問題按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果運(yùn)用制度及時通報情況、落實整改，并建立責(zé)任過錯追究制度，使責(zé)任追究有法可依、有章可循，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險意識和責(zé)任意識；另一方面通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，將審計結(jié)果記入干部本人檔案，客觀真實地記錄評定干部任職期間的業(yè)績，為想干事、能干事、干成事、不出事的好干部脫穎而出提供依據(jù)。同時，對不作為及有經(jīng)濟(jì)問題的干部施加強(qiáng)大壓力，將腐敗遏制在萌芽中，為我國全面建成小康社會提供合格的縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部人才支撐。

關(guān)于審計公開化建設(shè)方面，《審計法》規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”。兩辦《規(guī)定》第三十八條明確提出：“逐步探索和推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公告制度”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)，加強(qiáng)審計公開化建設(shè)尤為重要，特別是在當(dāng)前新媒體迅速發(fā)展時期，如何進(jìn)一步加強(qiáng)審計公開化建設(shè)，探索建立更加及時、透明、科學(xué)的審計公開制度，并通過立法形式固定下來，充分回應(yīng)社會各界的新要求和新期待，成為我們不得不認(rèn)真面對和回應(yīng)的問題，也成為提升審計公信力的重要途徑。需要強(qiáng)調(diào)的是審計公告是把“雙刃劍”，審計結(jié)果公告只有以高質(zhì)量的審計工作為前提，才能從根本上減少其風(fēng)險。但只要我們堅持審計結(jié)果公開、公告制度，讓審計結(jié)果公布成為社會常態(tài)，才能把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，真正發(fā)揮審計問責(zé)與警示作用，不斷提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的工作價值。

（作者單位：南昌市審計局）