推動產城一體化發展 促進內蒙古工業化與城鎮化雙向融合

趙云平+司詠梅

密切產城關系，提升城鎮化質量和工業化水平，促進其雙向融合、協調一體發展不僅是我區統籌城鄉發展、探索新型城鎮道路的重要載體，也是工業經濟發展和城鎮建設實現科學發展的重要抓手，對內蒙古經濟社會的轉型升級發展具有重大的戰略意義。

一、產城一體化的提出：產城發展不同步制約了城鎮化質量的提升

近年來，我區城鎮化伴隨著工業化加快推進，開始進入由擴大規模向提高質量、由提高城鎮化率向提高市民化率、由分散布局向聯動發展轉型的新階段，但是，由于產城發展不同步，工業化和城鎮化發展 “兩層皮”問題比較突出，已經成為提高城鎮化質量的重要制約因素，突出表現為以下兩點：

一是產城不同步，城鎮化缺乏產業支撐。一些城鎮尤其是大中城市規模迅速擴張，人口不斷增加，但支撐城鎮發展的產業體系培育滯后，使進入城鎮的人口缺乏就業和增收的途徑，人口城鎮化滯后于土地城鎮化，城鎮化發展的問題集中體現為農牧業人口進城就業與城鎮就業型產業發育不充分的矛盾、提高城市規模效益與區內有能力進城人口不充裕的矛盾、推動區域內城鎮互動發展與城鎮之間布局不集中和基礎設施連接不緊密的矛盾等等。

二是有利于產城融合發展的工業園區、開發區空間布局散亂，園區和城鎮結合不夠。一些開發區遠離中心城市，空間布局不盡合理，與城鎮體系不匹配，與公共基礎設施不對接，園區基礎設施不能與公共基礎設施共建共享，重復配套造成巨大浪費，也導致企業缺乏公共服務支撐，面臨招工難、留人難等問題，造成著工業化和城市化脫節的矛盾。

二、產城一體化發展——工業化與城鎮化雙向融合的關鍵

（一）產城一體化是城鎮化發展到一定階段的客觀要求

城鎮化發展到一定階段重點是建立支撐城鎮人口就業的產業體系，避免出現拉美國家城鎮化過程中出現大量貧民窟的現象，陷入“中等收入陷阱”。推進新型城鎮化需要著力構建產業支撐體系、強化城鎮發展的產業基礎。

（二）產城一體化是我區工業經濟轉型升級的現實選擇

在資源開發主導經濟發展階段，由于產業層次低，高能耗、高污染、高排放特征突出，將工業園區建設在資源富集地區并與城市保持適度的安全距離有其客觀必然性。但隨著產業轉型升級進程的加快，產業層次將逐步提高，就業需求、生產生活服務需求不斷擴大，優化空間布局、推進產城一體化有利于將工業園區發展成為工業新城，推進工業轉型升級。

（三）產城一體化是解決工業園區發展問題的主要路徑

一些遠離城市的工業園區，由于生產生活服務不配套，存在著職工成家難、就醫難、子女就學難、業余生活枯燥等問題，目前已經出現了人才和生產工人難留的現象，成為制約入園企業發展的重大問題之一。按照“工業化和城鎮化良性互動、產業功能和城市功能融為一體”的總體思路和“以產興城、以城促產、產城一體”發展模式，發展一批城郊型工業園區，推動我區產業園區和城鎮相互促進、協調發展，有利于加快解決園區發展的主要問題。

（四）產城一體化是工業園區分類管理和布局優化的客觀需要

早期的開發區經過一個相對較長時期的建設，逐步發展成為城市化產業集聚地，成為產城一體的典范。與此同時，還要根據不同園區的功能定位，合理確定產業分工，并對地理鄰近的工業園區進行整合，實現產業集中集聚協調發展，為此需要對我區現有工業園區的發展方向按照新的思路重新定位。

三、完善政策措施，加快推進產城一體化

（一）明確發展思路和路徑

以“工業化和城鎮化互促互動、產業功能和城市功能融為一體”為總體思路，堅持把工業開發區（園區）轉型升級作為推動新型工業化進程和全面提升城市建設水平的重要舉措，積極推動企業項目集中布局、產業集群集聚發展、資源集約節約利用、功能整合一體構建、農牧區人口向城鎮轉移，著力強化工業開發區（園區）布局調整，強化產城一體規劃，構建“以產興城、以城促產、產城一體”的發展格局，著力打造一批“現代型、科技型、生態型、集約型”產業新城，促進工業開發區（園區）轉型升級。

（二）強化規劃引導

按照“以產興城、以城促產、產城一體”發展模式，選擇一批城郊型工業開發區，規劃建設一批“規劃合理、功能完善、融合緊密、宜居宜業、集約發展”的產業新城和特色小城鎮，推動我區產業園區和城鎮相互促進、協調發展。為此筆者建議，一是盡快制定出臺產業發展與城鎮建設一體化發展的指導意見，完善政策措施，加強對各盟市、旗縣產城一體化的規劃指導，推進 “兩化”的深度互動、協調發展。二是對各層次的相關規劃進行整合，主要以現有規劃為基礎進行梳理整合，杜絕“規劃套規劃”、“以規劃落實規劃”的現象，加強重點園區、開發區發展規劃與城市總體規劃、自治區產業發展規劃的相互銜接。同時，統籌推進工業園區、經濟技術開發區的規劃建設與城市新區、新城的建設與老城區的改造。推動園區與城區功能設施共享，優先在園區與城區結合地帶布局學校、醫院、商業服務等城市功能設施。

（三）加強工業園區和所在城鎮管理機構的對接

完善管理體制機制、健全工業園區的組織架構和實施機制是推進產城一體化發展的制度保障。一是加強園區、開發區管理主體與所在城鎮行政管理主體的協調，統籌兼顧產業發展、市政建設和社會管理。二是采取“人員派駐制、流程內部化”的模式，推動各地國土、建設、環保等職能部門向園區、開發區進駐機構、人員，直接辦理有關業務，實現園區、開發區與管理職能部門的直通對接。

（四）積極開展試點示范

自治區制定標準，各地區進行申報，先期在條件成熟的城鎮開展產城一體化及雙向融合試點，逐步擴大，有序推進。一是根據我區的實際情況，參考國內國際通行的要求制定產城一體化集聚示范區認定標準，分層次明確我區城市新區、開發區、產業新城、工業園區等不同類型區域產城融合發展的具體要求，對產業發展方向及在城市功能中的作用、基礎設施的標準等級等做出具體規定。二是盡快啟動示范試點認定工作，對產城一體化工作進行分級管理，對于達到自治區標準的園區，在全區進行試點示范，自治區給予重點支持，通過試點示范，不斷總結經驗，在條件成熟時在全區推行。

（五）建立重點園區、城市新區專項融資平臺

一是通過整合注入優質資產、持續加大各級財政資金投入、完善補償機制等多種方式，擴大現有的園區、開發區投融資平臺資本規模，支持其進行產城對接，功能完善。二是通過以獎代補等方式重點支持各盟市整合現有政府性投融資平臺，重點打造注冊資本金雄厚、實力較強的投融資平臺。三是在繼續加大各級財政資金支持力度的同時，重點引導地方政府注入土地、污水處理廠等經營性優質資產，積極引入民間資本對平臺進行增資擴股。

（六）逐步完善產業政策

一是對于涉及與城鎮融合發展的相關工業園區、開發區等比照城市新區的功能，核準產業準入條件和相關標準，支持這些工業園區、開發區加快淘汰高污染、高危險、低效益的落后產能。二是將相關工業園區重點發展產業與城鎮的人力資源特點、科技文化稟賦等相結合，引導支持戰略性新興產業、循環經濟產業和先進制造業以城市為依托向園區集聚。三是鼓勵工業園區、開發區對接城市新區適度發展各類服務業，特別是商貿、物流、專業服務等現代服務業，努力創造更多就業機會，支撐城市規模有序擴張。

（七）以小城鎮為重要突破口加快推進

小城鎮的發展和建設在我區新型城鎮化過程中具有重要地位，其發展質量主要取決于產業支撐，因此，需要以資源開發型、口岸貿易型、加工制造型等小城鎮為突破口，進一步優化工業園區、開發區空間布局，著力打造一批“規劃合理、功能完善、融合緊密、宜居宜業、集約發展”的產業新城和特色小城鎮，推動我區產業園區和城鎮相互促進、協調發展。

責任編輯：代建明