加快開發區轉型升級 實現創新驅動發展

嵇愛平

22年來內蒙古開發區緊緊抓住改革開放、西部大開發、振興東北等老工業基地等歷史機遇，不斷加大開發區建設力度，大力發展優勢特色產業，推動經濟結構優化升級，探索建立符合開發區特點的管理體制和運行機制，總體質量和發展層次明顯提升，輻射帶動能力日益增強，在全區經濟社會發展中發揮了重要作用。

一、自治區開發區發展現狀

（一）開發區概況

經過2003年國務院對全國開發區的清理整頓和2006年我區對開發區的清理整頓，經國家發改委、國土資源部等部門審核、列入國家開發區公告目錄的開發區共有45個，其中國家級開發區6個，自治區級開發區39個。近幾年，自治區又新增了一批國家級和自治區級開發區，截至2013年底，我區各類開發區總數已達到122個。其中，國家級開發區9個、自治區級開發區62個、盟市以下級各類園區51個。71個國家級和自治區級開發區中，邊境經濟合作區5個、出口加工區2個、高新技術開發區2個、工業園區類經濟技術開發區62個。2013年建成區面積18萬公頃，入園企業1.2萬戶，實現地區生產總值1.16萬億元，對全區貢獻率達到69.4%；上繳稅金754億元，對全區貢獻率達到35.06%；從業人員122萬人，占全區就業人數的9.5%。基本形成了以國家級和自治區級開發區為主體、盟市和旗縣級各類工業園區為補充的戰略架構。

（二）我區現行開發區管理體制

開發區是改革開放的創舉，1984年國務院批準在沿海開放城市設立第一批14個國家級開發區。設立開發區的初衷是利用稅收等優惠政策，吸引外資到中國落戶。作為一個帶有試驗性質的對外開放經濟區，自然不具有一級政府的權力。2007年國務院《國家級開發區管理條例》征求意見稿寫道：“國家對國家級開發區實行特別經濟政策和管理體制，賦予其相應的管理體制創新試驗權”；在具體的管理體制與職能上，征求意見稿寫道：“國家級開發區實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機關，代表所在省或市人民政府對國家級開發區實施統一管理。”

但是《國家級開發區管理條例》幾經征求意見最終沒有出臺。目前自治區各類開發區大部分采取成立管委會模式，管委會作為政府派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，還擁有一定的行政審批權，主要負責人由政府派出。開發區實施封閉式管理、一站式服務。

（三）開發區的設立和升級

2006年開發區清理整改后，嚴格明確兩級審批制度。即開發區設立、擴建、更名必須嚴格實行國務院和省（區、市）政府兩級審批。國務院各部門、省級人民政府所屬部門以及省級以下各級人民政府均不得自行審批設立和擴建開發區。盟市以下政府不具備開發區審批權。

國家級開發區設立和擴區的程序：由省級人民政府提出申請，主管部門會同國務院宏觀經濟管理部門、土地管理部門、建設管理部門和環境管理部門提出初審意見，符合條件的報國務院審批。

自治區級開發區設立、更名、擴區的程序：經盟（公署）、市政府向自治區政府申請，自治區政府征求發展改革委、經信委、國土資源廳、住建廳、環保廳的意見（邊境合作區還需征求商務廳的意見，科技園區還需征求科技廳的意見），由自治區政府批復。省級開發區升級為國家級開發區，由盟（公署）、市政府上報自治區政府，征求有關部門意見，經自治區政府上報國務院請求批復。

開發區設立、升級依據：內政發[2011]5號《內蒙古自治區人民政府關于承接產業轉移發展非資源型產業構建多元發展多極支撐工業體系的指導意見》提出“支持符合條件的工業園區擴區升級，對銷售收入超100億元的專業化工業園區申報升級為國家級園區，享受國家級開發區管理權限和政策；對銷售收入超50億元的專業化工業園區批準為自治區級園區，享受自治區級開發區管理權限和政策”。2011年《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干 意見》（國發[2011]21號）提出“支持具備條件的省級開發區升級為國家級開發區”。這兩個文件是自治區新增國家級和自治區級開發區主要依據。

（四）開發區實施目錄管理

經過國務院批準的國家級和省級開發區要列入中國開發區目錄管理，定期向社會公布全國各級各類開發區的名稱、區位、面積、主導產業，凡不在管理目錄的開發區都是未經國家確認的。例如自治區政府新批準的23個開發區、4個更名的開發區均不在國家管理目錄之列。

二、我區開發區發展存在的問題

（一）同質化競爭問題突出

據統計，全區122個開發區中，主導產業以化學工業為主的48個，冶金工業為主的34個，建材工業為主的19個，機械裝備制造業為主的18個、農畜林產品加工業為主的23個、生物制藥業為主的10個。各盟市在煤焦化、煤化工等產業領域，競相布局建設同類產業園區，導致資源低效配置和低水平重復建設。

（二）高新技術產業園區鳳毛麟角

1992年以來，包頭稀土高新技術產業開發區是自治區唯一的國家級高新區，在自治區高新技術產業開發區舞臺上跳著獨舞，營業收入雖然超千億，但是高新技術產業收入不足50%。呼和浩特金山高新技術產業開發區剛剛升級為國家級開發區，高新技術產業還未形成規模。其他開發區雖有部分高新技術產業，但是規模小、比重低、研發能力弱。

（三）東西部發展不平衡

自治區東西部發展的不平衡，也拉大了東西部之間開發區發展的差距。71個國家級和自治區級開發區，西部地區44個占 60%，東部區只有27個。2013年全區營業收入過百億元的開發區33個，西部地區21個，占63%，東部區只有12個。最具代表性的呼包鄂區域，國家級和自治區級開發區營業收入達到6440億元，占全區開發區的52%；上繳稅金403億元，占全區開發區的61%以上。

（四）園區建設和城鎮化結合不夠

一些開發區遠離城市，園區基礎設施與城鎮公共基礎設施不能共建共享，基礎設施重復建設浪費巨大。園區企業由于遠離城市，面臨招工難、留人難等問題。同時，許多城市新區缺乏產業、服務業、教育支撐，出現“空城”、“睡城”現象，工業化和城鎮化脫節情況嚴重。

三、加強開發區管理的措施

2014年9月4日國務院副總理汪洋在全國國家級經濟技術開發區工作電視電話會議講話提出，開發區要實現“四個轉變”，即由追求速度向追求質量轉變、由政府主導向市場主導轉變、由同質化競爭向差異化轉變、由硬環境見長向軟環境取勝轉變。汪洋副總理提出的“四個轉變”，為開發區今后發展指明了方向，“加快開發區轉型升級，實現創新驅動發展”已迫在眉睫。

（一）管理體制改革

隨著由政府主導向市場主導的轉變和政府管理權限的進一步下放，開發區管理委員會將進一步轉變管理職能，減少行政干預，強化市場管理職能，發揮市場配置資源的作用，建立市場配置資源的管理體系。

（二）強化規劃宏觀指導

政府對開發區進行規劃指導和協調。自治區統一確定開發區的規劃體系，規范規劃編制原則，指導各開發區完善總體規劃、產業發展規劃等。

（三）促進東西部平衡發展

充分發揮自治區沿黃沿線經濟帶重點產業龍頭作用，帶動東部非資源型產業發展。發揮產業發展專項資金效益，通過重點建設35個產業園區，夯實基礎設施，縮短東西部之間發展差距，實現非均衡發展向協調發展轉變。同質產業園區進行資源整合，實現跨區域協調發展、防止惡性競爭。

（四）建立開發區綜合評價體系

建立健全開發區綜合考核評價制度。通過考核評價進一步提高開發區建設的質量和效益。建立開發區統計制度，包括開發區開發程度、產業集聚度、單位土地投資強度、產出率、經濟效益、土地利用集約率、資源環境保護等指標。

（五）設立開發區的獎勵基金

實施開發區動態管理，對發展突出的開發區可按標準自然升級，省級開發區可升級為國家級開發區，盟市級及以下工業園區可設立為自治區級開發區。設立專項資金以獎代投，建立獎勵機制，鼓勵和幫助開發區健康發展。對長期經濟效益不好、管理不善的開發區提出警告，限期整改；對開而不發、圈占土地的開發區予以退出。

（六）完善相關法律法規

出臺自治區開發區管理辦法，明確職能部門對開發區的管理責任，規范開發區設立、更名、擴區的審批權限及程序，切實把開發區工作的重點轉移到提高質量和效益上來。

責任編輯：康偉