“下有對(duì)策”，多從上面找原因

王振耀

“上有政策，下有對(duì)策”的病灶，重要一點(diǎn)是我國(guó)缺乏公開(kāi)透明的地方利益表達(dá)機(jī)制，忽視地方利益存在正當(dāng)性，更不習(xí)慣于在中央與地方利益之間公開(kāi)談判。“上面”的政策，有時(shí)脫離基層實(shí)際，有的完全是一種道德號(hào)召，缺乏行動(dòng)力。

1972年， 我18歲，剛當(dāng)村里的民辦教師。一天，大隊(duì)要我到人民公社開(kāi)會(huì)，公社書(shū)記傳達(dá)上級(jí)文件，要求村里農(nóng)民學(xué)唱國(guó)際歌，公社要檢查。一回村，我趕快跟大隊(duì)書(shū)記匯報(bào)。書(shū)記聽(tīng)后，告訴我別著急，等等再說(shuō)。幾個(gè)月過(guò)去了，并沒(méi)有檢查，村里農(nóng)民也沒(méi)學(xué)唱歌。

當(dāng)時(shí)，我還覺(jué)得農(nóng)民文化素質(zhì)太低。后來(lái)認(rèn)識(shí)有了些轉(zhuǎn)變。除了下層的應(yīng)付，大隊(duì)書(shū)記自有他的智慧：不讓農(nóng)民受其他事情的折騰，公社干部的集體抵制，具有一定合理性。

1994年初，我在哈佛聽(tīng)學(xué)者許成鋼談中蘇體制比較研究。他的結(jié)論使我震驚：中國(guó)能夠改革成功，主要是我們有一定的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，地方有隨機(jī)應(yīng)變、自主探索的傳統(tǒng)。蘇聯(lián)是真正地完全聽(tīng)從中央。我的傳統(tǒng)理念受到了沖擊，原來(lái)，應(yīng)付“上面”不一定都是壞事。

到民政部工作后，我直接參與擬定文件，體會(huì)到許多文件并非完美無(wú)缺，有的甚至存在嚴(yán)重缺陷。

因?yàn)椋覈?guó)的決策體制有一個(gè)很大的特性，就是地方意見(jiàn)的表達(dá)渠道不夠暢通，許多有經(jīng)驗(yàn)的地方領(lǐng)導(dǎo)難以通過(guò)公開(kāi)討論來(lái)表達(dá)真實(shí)想法，而憑基本經(jīng)驗(yàn)，他們又知道一些東西行不通，只能采取虛與委蛇的辦法。單從這個(gè)角度看，“下有對(duì)策”有積極的一面。

當(dāng)然，消極的一面是，利用權(quán)變的技巧，來(lái)對(duì)付“上面”有合理性的政策，這應(yīng)該堅(jiān)決制止。但這里討論的，主要是前者。

最近，我忙于現(xiàn)代慈善建設(shè)的推進(jìn)，就看到，幾乎所有名牌大學(xué)的學(xué)生衛(wèi)生間都沒(méi)放衛(wèi)生紙，只在外事接待的地方放。我呼吁了不少，但效果并不明顯，有的教授還和我辯論：學(xué)生素質(zhì)低，放衛(wèi)生紙他們會(huì)偷走！

我頓生感慨：為什么名牌大學(xué)也不尊重普通的一般需求呢？如果我們的文化對(duì)每個(gè)人的日常需求不給予一定的重視，一些政策就難免受到影響，有些高尚的口號(hào)可能不近人情。比如，打撈掉入激流的木頭可以奉獻(xiàn)生命，救災(zāi)中為集體財(cái)產(chǎn)不受損害，可以犧牲自己……

回顧歷史，真正認(rèn)真從事建設(shè)的時(shí)代，往往都要正面提出如何更好處理中央和地方關(guān)系的問(wèn)題。利益的表達(dá)方式，我們的社會(huì)還在學(xué)習(xí)，還缺乏處理利益的健全機(jī)制。

“10年不執(zhí)行”的分級(jí)管理制度

對(duì)地方利益的態(tài)度，決定了制度設(shè)計(jì)的原則。更高的政治智慧，往往是鼓勵(lì)下級(jí)官員堅(jiān)持政策創(chuàng)新，我親歷的中國(guó)救災(zāi)制度變化就是一個(gè)案例。

1997年6月到2008年，我在民政部救災(zāi)救濟(jì)司任副司長(zhǎng)、司長(zhǎng)。一個(gè)很重要的工作就是建設(shè)我國(guó)的救災(zāi)體制。

當(dāng)時(shí)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，民政救災(zāi)與應(yīng)急管理關(guān)系不大，因?yàn)槊裾巧罹葷?jì)，應(yīng)急管理是救命。二是傳統(tǒng)救災(zāi)體制以地方為主，中央財(cái)政給適當(dāng)補(bǔ)貼。那時(shí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)停块g倒房只有65元，地方為得到更多救災(zāi)款，就想方設(shè)法多報(bào)倒房數(shù)量，而民政部則要核實(shí)，常說(shuō)地方報(bào)災(zāi)不實(shí)，產(chǎn)生了不少矛盾。

救災(zāi)司制定的文件中，常按災(zāi)情大小劃分等級(jí)，實(shí)行災(zāi)害分級(jí)管理制度。我特意查了，這樣的政策提法已經(jīng)有10多年，但沒(méi)什么地方執(zhí)行。

2002年，救災(zāi)救濟(jì)司與財(cái)政部有關(guān)司達(dá)成一致，救災(zāi)制度先從兩方面改革：一是建立應(yīng)急救助的撥款制度，按轉(zhuǎn)移人口的多少來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)給地方，供應(yīng)急期地方政府采購(gòu)救災(zāi)物資及其他事項(xiàng)使用；二是提高農(nóng)房因?yàn)?zāi)倒塌重建的中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從每間65元提高到300元（后又有大幅提升）。

2003年，我國(guó)遭遇“非典”。值班時(shí)，我與同事們討論：為什么劃分災(zāi)害等級(jí)，實(shí)行中央和地方各級(jí)政府分級(jí)管理的政策落實(shí)不了？一些同事提到“上有政策、下有對(duì)策”。我問(wèn)：世界上有沒(méi)有按災(zāi)害等級(jí)實(shí)施災(zāi)害管理的？

于是大家一起找資料，結(jié)果非常掃興，全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家實(shí)行這樣的制度。我說(shuō)，看來(lái)不是“下面”對(duì)付我們，是政策脫離了實(shí)際，“下面”沒(méi)辦法實(shí)行。結(jié)果，我們決定建立中國(guó)特色的災(zāi)害三級(jí)響應(yīng)制度，即對(duì)救災(zāi)救濟(jì)司的救災(zāi)響應(yīng)劃分等級(jí)，不為地方劃分等級(jí)。

方案很快出爐，將救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)、主管救災(zāi)副部長(zhǎng)、部長(zhǎng)的權(quán)限設(shè)定為分別啟動(dòng)三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)響應(yīng)，最終獲批。與此相配套的是應(yīng)急救災(zāi)款制度的規(guī)范化。幾年后，又增加了副總理一級(jí)的啟動(dòng)預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)，成為四級(jí)災(zāi)害應(yīng)急管理體系，在應(yīng)對(duì)世界罕見(jiàn)的大災(zāi)，如地震、冰災(zāi)等時(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

從沙發(fā)上跳起來(lái)的縣委書(shū)記

為何上級(jí)總要求下級(jí)“領(lǐng)會(huì)精神”，提“強(qiáng)制執(zhí)行”相對(duì)少一些呢？因?yàn)閷?duì)于管理傳統(tǒng)社會(huì)，這是一種十分有效的低成本最省力的管理方式。中國(guó)文化信奉“唯上智與下愚不移”。所謂專制統(tǒng)治，主要是通過(guò)自上而下的行為示范，化為一種強(qiáng)制的道德來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序。其產(chǎn)生的統(tǒng)治力量，強(qiáng)于通過(guò)武力征服的力量。

我忘不了2009年，有個(gè)縣委書(shū)記到我的辦公室拜訪，言談中，我充分肯定了該縣在救助貧困人口方面的諸多探索，并強(qiáng)調(diào)：我是拿著放大鏡來(lái)發(fā)現(xiàn)地方創(chuàng)新和優(yōu)勢(shì)的！該縣委書(shū)記立即從沙發(fā)上跳起來(lái)，激動(dòng)地說(shuō)：“你是我見(jiàn)到的第一個(gè)主要找我們優(yōu)點(diǎn)的司長(zhǎng)，我們從來(lái)知道，上級(jí)主要是用放大鏡找我們的缺點(diǎn)。”

我聽(tīng)后很感慨。說(shuō)到底，“上有政策，下有對(duì)策”的病灶，重要的一點(diǎn)就是我國(guó)缺乏公開(kāi)透明的地方利益表達(dá)機(jī)制，忽視地方利益存在正當(dāng)性，更不習(xí)慣于在中央與地方利益之間公開(kāi)談判。“上面”的政策，有時(shí)脫離基層實(shí)際，有的文件完全是一種道德號(hào)召，缺乏行動(dòng)力。如果機(jī)關(guān)的行政人員缺乏基層經(jīng)驗(yàn)，便不能將政治決策與行政決策的功能劃分清楚。比如，年輕的公務(wù)員，甚至剛進(jìn)機(jī)關(guān)的大學(xué)生，就要承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)人講稿和重要公文起草工作。

在這種模式下，可以說(shuō)，幸虧“下面”有一定的應(yīng)對(duì)能力，才會(huì)保證有關(guān)事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而一旦“上面”的政策較為符合地方的實(shí)際，地方執(zhí)行起來(lái)，或許還會(huì)因地制宜搞創(chuàng)新，使政策的影響力更為久遠(yuǎn)。（作者曾任民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)，現(xiàn)為北京師范大學(xué)公益研究院院長(zhǎng)）endprint