地方債的“繼往”與“開來”

曹陽

10月2日，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，將對于未來地方政府舉債融資進行規范，短周期內有助于降低存量債務風險，保證政府投資在2015年后的資金來源，防止經濟失速風險。

經濟下行壓力使目前地方債務的融資模式難以維系。同時，地方債務無序擴張也增加了金融體系的風險。這使得目前時點規范地方政府舉債，防止債務繼續擴張，降低金融風險，維持政府投資可持續性十分重要。本次國務院對于地方政府性債務的管理可以起到如下作用：

首先，短期內降低了地方債務風險，有利于金融體系保持穩定。

對于存量債務和在建項目后續融資的處理將有效降低債務風險。對于納入預算管理的地方政府存量債務，通過拉長期限、降低利率進行債務置換，以此降低利息負擔；對于收入難以覆蓋本息支付的項目，通過資產注入來提高項目盈利性，增加償債能力；對于在建項目的后續融資，需要銀行適當進行展期，而無法落實資金來源的，通過引入政府和社會資本合作模式，或通過地方政府債券發行進行續接，以上各種手段均降低了政府項目資金鏈斷裂的壓力。

由于2014年以來，央行保持貨幣政策寬松，城投債發債成本較前幾年大為降低，通過債務置換，可以降低利率100個基點以上，進而減少項目的財務費用支出。

對于地方債務的梳理，也降低了整體金融體系風險。根據2013年的審計署報告，城投債規模和信托大致為1.7萬億元和1.3萬億元，這可能有所低估。本次國務院發文對于債務存量的界定在2013年審計署基礎上存在一定彈性，允許地方政府在此甄別將政府存量債務上報國務院，經批準后分類納入預算管理。這可能意味著更多存量債務可以得到政府擔保，從而降低了“影子銀行”領域風險。

其次，創新了地方債務融資模式，有助于保持政府投資在2015年穩定增長。

盡管央行在抵押貸款、房企融資等方面放寬了信貸標準，但從銷售回暖到開發商新開工意愿增加不確定性較多，因此，2015年地產投資下行風險很大，這需要政府在基建領域投資發力予以對沖。

本次國務院意見中對于地方項目舉債在于規范，剝離了先前融資平臺中的政府融資職能，更強調地方項目的市場化融資方式。在界定項目性質和借債主體等基礎上，采取不同融資方式。比如對于基建、環保等民生類項目，積極推廣PPP模式，通過項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定給予財政補貼，但不承擔償債責任；對于公益類項目，通過政府發行轉向債券融資，以政府基金或專項收入償還。預計新的融資方式落實將有助2015年政府主導投資保持較快增速，從而為經濟增長托底。

再次，就中期而言，對于地方債務的規范，有助于未來財稅體制改革的推進。

意見基本解決了未來地方政府增量債務“借、用、還”等方面的問題。具體來看，在借債主體方面，限制在省、自治區和直轄市，將原先的地級市、縣的自主籌資改為由前者代為舉借；剝離了融資平臺公司的政府融資職能，政府債務不再通過企事業單位舉借。有助于增加債務的透明度，也易于核算債務規模變化。

在借債規模方面，實行額度管理，由國務院確定地方債務規模上限，實際規模在此基礎上由地方本級人大或常委會決定。這既有利于債務的總量控制，也給地方政府跨期的項目融資留有彈性空間。

在借債用途方面，限制地方政府融資僅用于公益性資本支出和適當歸還存量債務，不得用以經常性支出，這一定程度提高政府支出效率；在債務償還方面，將地方債務納入全口徑預算管理，硬化預算約束。

作者單位為浦發銀行金融市場部endprint