山西省城市居民最低生活保障制度運行研究*

太原師范學院 孫月蓉

一、山西省城市居民最低生活保障制度概述

山西省城市居民最低生活保障制度的發展，大體上與中央推動最低生活保障制度的建立和完善的政治歷程相吻合，同時又顯出與山西省經濟發展歷程相互促進、相互制約的特點。

(一)初建階段。

1997年9月，國務院下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，標志中國城市居民最低生活保障制度從探索階段進入全面建立階段。同年，山西省出臺《太原市城市居民最低生活保障暫行辦法》與《太原市城市居民最低生活保障暫行辦法實施細則》，正式在太原市建立城市居民最低生活保障制度。截止到1999年，山西全省119個縣、市全部建立城市居民最低生活保障制度，基本實現全覆蓋的目標。

(二)規范化階段。

2003年2月，民政部召開全國救災低保工作會，要求城市低保工作實現政策法規配套，資金來源穩定，工作程序規范的發展路徑。山西省為更好地實施城市居民最低生活保障制度，以強化組織機構與制度建設為重點，改普遍救助為分類施保與社會互助相結合，對全省最低生活保障制度進行規范。到2003年年底全省納入最低生活保障人數達82.4萬人，基本實現應保盡保。

2004年8月，山西省根據國務院《城市居民最低生活保障條例》并結合本省實際情況，頒布實施《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》，進一步完善和規范山西省最低生活保障制度。該辦法對城市居民最低生活保障做了系列規范性規定:首先，將保障對象分為三類實行區別保障。一是對完全無生活來源的居民實施全額領取;二是對有一定生活來源但家庭收入仍低于當地最低生活標準的居民實行差額領取;三是對城鎮“低保”中的一些特殊情況實施配套措施和分類救助，如老人、未成年人、殘疾人和重病人采取特殊扶助政策。其次，規定城市居民最低生活保障制度的基本原則，主要有保障基本生活、國家保障與社會幫扶相結合鼓勵勞動自救等原則。再次，對城市居民最低生活保障的申請、審核審批、民主公示、資金發放、動態管理等工作程序作出具體規定。最后，規定對違反該條例的單位和個人的具體懲罰辦法。《辦法》的實施將山西省城市居民最低生活保障制度納入了法制化的管理軌道，標志山西省城市居民最低生活保障工作進入規范化階段。

(三)逐步深化階段。

2007年，為消除物價持續上漲對城市“低保”家庭生活的影響，中央出臺提高城市低保對象補助水平的三項臨時補助政策:一是從2007年8月到2008年1月，城市低保對象每人每月增加15元臨時補助;二是從2007年10月起再增發3個月每人每月10元臨時補助;三是從2007年11月起按每戶12元增發2個月液化氣臨時補助。

在此政策基礎上，山西省下發《關于提高全省城鄉低保對象補助水平的通知》將三項臨時補助政策繼續執行到2008年年底，并從2008年1月1日起，在現有基礎上按每人每月15元的標準提高補助水平。山西省各地市根據財政收入，均提高了最低生活保障標準。如太原市政府出臺《關于提高城鄉低保標準的通知》，在2008年1月和7月兩次提高城市“低保”標準，由每月230元提高到260元。之后在2010年7月和2012年1月，太原市又多次提高最低生活保障標準。

二、山西省城市居民最低生活保障制度運行特點

山西省城市居民最低生活保障制度自建立以來不斷完善和發展，初步構建了較為規范的制度體系，形成了保障水平提高、覆蓋面擴大、財政投入加大、保障內容豐富的運行特點，取得了良好的運行效果。低收入家庭的人均可支配收入逐年增加，年增長率10%以上。城市居民家庭恩格爾系數①恩格爾系數即居民家庭食品消費支出占家庭消費支出的比重，一般而言一個家庭收入越少，用于購買生存性的食物的支出在家庭收入中所占的比重就越大。由2008年33.8%、到2012年31.6%整體上表現為下降趨勢，反映出城鎮居民家庭收入水平整體不斷增加。

(一)保障標準不斷提高。

最低生活保障標準，是最低生活保障制度建設的關鍵所在。山西省同其他省份一樣，依市場菜籃法制定低保標準，即根據本地居民的基本生活消費需求、地區經濟發展水平、物價水平、消費水平以及財政承受能力等影響因素，制定了適合本地區的低保標準。近年來隨著山西經濟發展，城市低保標準不斷提高。

2006年山西全省城市居民“低保”平均標準為149.40元/人·月，2012年提高至308.5/人·月，比2006年增長1.06倍，呈現出穩步上升態勢。2006年，月平均支出水平為78.20元/人·月，2008年調整上升至143.87元/人·月，突破百元大關。2011年超過二百元為247.18元/人·月。2012年，平均標準突破了三百元每人每月，但年平均支出水平略有下降為221.9元/人·月。

(二)各級政府資金投入力度加大。

自最低生活保障制度試點伊始，中央就一直在加強對各地方政府運行低保制度的財政和政策扶持。2009年，中央用于山西省城市居民最低生活保障制度的財政專項撥款為143 578萬元，2010年163 940萬元，2011年提高到197 436萬元。山西省用于城市居民最低保障制度的財政計劃支出總額也在不斷增加，呈上漲趨勢。2006年76 899.40萬元，2008年上升為133 621.50萬元，兩年時間翻了一番。2011年提高到240 100.40萬元，比2006年提高了大約3倍。

表1 山西省太原市城鎮最低生活保障標準 元/人·月

表2 山西省城市居民最低生活保障制度運行效果指標

表3 山西省城市居民最低生活保障平均標準和支出水平 元/人·月

山西省城市居民最低生活保障財政支出也在逐年提高。根據山西省歷年國民經濟和社會發展統計公報的統計數據顯示，2008年，全省發放城市最低生活保障資金15.71億元，比上年增加5.51億元。2009年，發放17.5億元，2010年增至18.2億元，2011年26.5億元。幾年間，城市居民最低生活保障資金的發放增長額達到10.79億元，增長幅度達到68.7%。

(三)保障人數增加和范圍擴大。

在城市居民最低生活保障制度中，確定保障對象要堅持公平、公正、公開原則，以全體社會成員為對象，打破行業、部門界限，實行全方位的一體化管理。近年來山西省城市低保制度保障人數大大增加，覆蓋范圍不斷擴大。2000年，城市最低生活保障對象人數是3.06萬人，2006年已覆蓋86.98萬人，6年間覆蓋人數提高了24倍。截至2012年年底，山西省全年全省納入城市最低生活保障的居民89萬人，較2010年略有下降。

山西省政府關注物價變動對困難群眾生活的影響，及時延伸救助范圍，對低保邊緣群體和低收入群體進行臨時補貼。2009年，太原市出臺城鄉低保“分類施保”救助政策，擴大城市低保救助范圍，將患艾滋病人員及因其影響而致孤的人員納入救助對象。在原有八類對象的基礎上新增六類人員:患慢性疾病人員，患艾滋病人員及因其影響致孤人員，其子女為獨生子女的60周歲以上老年人，正在哺乳期的子女，初級中學、小學學生，重點優撫對象。同時，山西省加強流浪未成年人救助保護中心的基礎設施建設，落實和完善孤兒保障制度。2011年，山西省5次啟動救助和保障標準與物價上漲聯動機制，完成了“明天計劃”、孤殘兒童康復手術等活動，有效保障了352萬受災群眾、91.2萬城市低保對象、5萬余流浪乞討人員等民政救助對象的基本生活。

(四)構建綜合性救助體系。

山西省不斷完善城市居民最低生活保障體系，針對城市低收入家庭，除了低保救助以外，還有住房救助、醫療救助、教育救助等專項社會救助制度。

對低收入家庭的住房救助措施:2008年，山西省出臺《關于健全和完善住房保障體系切實解決城市低收入家庭住房困難的通知》，要求各地市健全和完善城市廉租住房制度、推進廉租住房制度建設、規范和改進經濟適用住房制度、開展舊住宅區綜合整治等住房保障體系。2010年，山西省提出“十二五”期間，建設各類保障性住房和改造各類棚戶區，實現對人均住房建筑面積13平方米以下城市低收入家庭應保盡保。醫療方面:山西省推動市縣兩級全面建立臨時救助制度，逐步擴大重特大疾病醫療救助試點范圍，城鄉醫療救助“一站式”結算覆蓋全省80%以上的縣(市、區)。這些具體舉措將城市居民最低生活保障制度與教育救助、醫療救助、住房救助、司法救助等多項救助制度結合起來，使城市居民最低生活保障對象獲得了更多的政府保障和社會援助，切實緩解了城市低保家庭的實際生活困難。

表4 山西省城市居民最低生活保障制度財政支出指標 億元

表5 山西省城市居民最低生活保障人數 萬人

(五)分類施保模式初步形成。

在完善綜合救助的前提下，為實現對低收入家庭的有效保障，山西省實行“分類施保”模式，即根據低保戶家庭成員的勞動能力、致貧原因等，制定相應的救助政策，在原享受標準的基礎上，按當地城市低保標準上浮一定比例，對特殊困難家庭給予救助。2006年1月，太原對城市低保戶的特殊人員實行“分類施保”。2009年，太原市調整城市低保“分類施保”政策，救助范圍增加六類人員，所有標準均上調10%。調整后，城市低保戶中患重病大病人員，患慢性疾病、需長期治療或生活自理困難而影響其正常工作和生活者，患艾滋病成員或因受艾滋病影響致孤的老人、兒童，在原享受標準基礎上上浮40%。城市低保戶中，一、二級殘疾人且喪失勞動能力或就業困難者，三無(無法定撫養人、無勞動能力、無生活來源)人員，70周歲以上老年人，子女為獨生子女的60周歲以上的老年人，喪偶單親家庭中在校就讀的子女，正在就讀大學(大專)、高中(中專、職中、技校)的學生，這六類人員在原享受標準基礎上上浮30%。城市低保戶中，多胞胎學齡前階段子女，三級殘疾人員、且基本無勞動能力或就業困難者，正在哺乳期的子女，初中、小學學生，重點優撫對象，這五類人員在原享受標準基礎上上浮20%。分類實施的救助模式，緩解了城市低保對象因特殊原因造成的特殊困難，進一步提高了城市居民最低生活保障制度的針對性和有效性。

三、山西省城市居民最低生活保障制度運行中的問題

山西省城市居民最低生活保障制度自1997年建立以來，不斷發展和完善，但就現實運行來看仍存在突出問題。

(一)保障水平較低。

考察一個地區最低生活保障制度的保障水平，可以從兩方面綜合考慮。

1.低保標準的確定。山西省多次提高城市居民最低生活保障標準，但幅度較小，遠遠落后于在職人員平均工資增長幅度。2005年，山西省城市低保標準上升了0.9%，2006年比上年提高了12.2%，2008年，比上年提高22.4%。但與全國平均標準相比，一直低于全國平均標準。2012年與全國的平均數據差距仍有21.6元。

2.與山西省城市居民人均可支配收入相比。2006年起，山西省城市低收入家庭的人均可支配收入長期維持在城鎮居民人均可支配收入的42%以上，并且逐年增加。2009年上升到44%，2010年繼續保持增加趨勢為44.6%。2011年與2012年呈現出下降的態勢，分別為41.7%與41.9%。這種下降變化趨勢與山西省近年來經濟增長發展和物價變動的趨勢不相適應。

首先，山西省財政收入近幾年持續增長。2009年，全省財政總收入1537.5億元，比上年增長1.28%。2011年，財政總收入2260.6億元，增長24.9%。2012年，財政總收入2650.4億元，增長17.2%。財政收入的連續增長，為提高城市居民最低生活保障水平奠定了較好的物質基礎。

其次，山西省居民消費價格連年保持增長趨勢。2009年以來，山西省物價水平尤其是食品等居民生活必需品價格上漲較快。2009年，山西省居民消費價格比上年下降0.4%，食品價格上漲1.8%。2010年居民消費價格比上年上漲3.0%，食品價格上漲8.5%。2011年居民消費價格比上年上漲5.2%，2012年居民消費價格比上年上漲2.5%，其中，食品價格上漲4.2%。商品零售價格上漲1.8%。可見，綜合考慮基本生活必需品價格上漲因素，提高最低生活保障水平才能實現最低生活保障制度的意義。

表6 山西省及全國城市居民最低生活保障金平均標準 元/人·月

表7 山西省城市居民和低收入家庭人均可支配收入及增長率比較 元/年

(二)低保經費不足與籌資機制的平均主義并存。

最低生活保障制度的資金除中央和省級財政補助外，各級市、縣政府根據財政水平落實。在資金的構成中，國家財政和省財政所占的比例較低，市、區兩級財政是主渠道。城市居民最低生活保障所需資金，由各級人民政府列入財政預算，各級民政部門在每年年底根據核定的保障對象所需資金，向同級財政部門提出下一年度的用款計劃，經同級財政部門審核后報同級人民政府批準，納入“財政社會保障補助資金專戶”，并轉入“城市居民最低生活保障金”分戶，實行專款專用。財政部門按照核準的支出預算按月或者按季提前撥付，按月發放。對行政區域內企業相對集中、財政特別困難的地區，由本級財政、民政部門共同核定，給予適當的補助。在制度實施過程中，山西省各地政府根據各自的財政狀況均提供了適當資金支持。但由于各地市不同行政區域之間經濟發展水平差異較大，財政能力有所不同。所以，一方面，各地區低保經費受經濟發展制約，大多經費不足。另一方面，資金籌集機制存在平均主義傾向。即各地、各區的經濟發展水平雖然高低不同，但省財政、市財政給各區的撥付比例是固定的，各區自籌比例也相同。由此，財政困難的地區在資金籌措方面捉襟見肘，各區發放標準差異明顯。以太原市為例，2013年太原市城市居民“低保”標準分為四個檔次:迎澤區、杏花嶺區、萬柏林區、小店區、尖草坪區、晉源區為400元，古交市、清徐縣396元，陽曲縣370元，婁煩縣為348元。

(三)確定對象的程序需進一步規范。

城市居民最低生活保障制度是具有較強選擇性的救助制度，保障城市居民中最低生活保障線以下的人員，重點關注沒有勞動能力的貧困生活群體，包括老、弱、病、殘或喪失勞動能力導致生活貧困的和確實生活困難的人群，對有勞動能力的城市居民采取鼓勵勞動自救的原則，因此甄別真正的“低保需求者”是必須的審查環節。在低保制度運行過程中，調查核實申請人的家庭經濟狀況和實際生活水平，面臨著取證難、社區鄰里關系淡化等困難。而山西省城市居民最低生活保障制度的準入資格除了家庭人均收入之外，在執行過程中還設置了一些經濟門檻和道德標準等排除性條款。如2013年11月出臺的《山西省低收入家庭認定辦法》規定，有私家車、高檔電器，豪華裝修住房，不承擔贍養義務等七類家庭不能被認定為“低收入”家庭，其中除經濟消費認定的標準之外，不能被認定為“低收入”家庭的認定行為中還包括因賭博、吸毒或其他違背國家法律、法規而造成家庭生活困難的情形。這些規定增加了低保制度的價值引導、“懲戒”等衡量標準，一定程度上是對最低生活保障制度“保障公民生存權”的基本價值目標的背離。

山西省各地市在確定受保對象時，受限于地方財政的不足、監督制度不完善等因素，一些地區存在著亂領、冒領低保金的現象。首先，在實際的家庭調查過程中，由于現實中存在大量非正規就業和隱性就業，核實個人或家庭的實際經濟收入狀況存在一定難度。面對眾多低保申請者，民政部門和社區的居民委員會需要投入更多的人財物力。其次，審核程序不透明、監督不到位。在具體實踐中，部分“低保”對象不符合低保對象的審核標準，違規辦理或低保領取對象存在著瞞報收入現象，未能實現“應退盡退”。如2010年，太原市民政局核查并公開通報處理305戶“非保得保”的城市低保對象和18戶廉租房保障對象。

(四)少數低保家庭的政策依賴。

為多途徑保障低保對象的基本生活水平，貫徹國家保障與社會幫扶相結合鼓勵勞動自救的基本原則，山西省出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施低保制度與再就業制度聯動或銜接的相關措施。這些措施對低保對象再就業起了促進作用。從表5可見，從2008年到2012年山西省城市低保保障人數基本穩定，各地失業保險所等機構也加大了對低保對象中有勞動能力者的再就業培訓的力度，對低保家庭中就讀子女的照顧也在不斷強化。但就再就業低保戶的優惠政策來看，各地雖然采取了“救助漸退”的政策，但時限太短最多不超過三個月。實踐中，對于部分納入保障范圍的困難家庭，在獲得低保金和配套救助之后，一旦參加工作，收入增加往往意味著要退出保障范圍。然而再就業的收入普遍不高，扣除就業成本，與享受的低保保障標準就相差無幾了。由此，受助家庭再就業的積極性被擠壓，甚至對低保政策產生了依賴，對就業、再就業持消極觀望態度。

四、完善山西省城市居民最低生活保障制度的建議

(一)拓寬資金來源。

為進一步完善“低保”制度，改善貧困家庭的基本生活狀況，山西省應致力于發展地方經濟，多渠道拓寬低保金資金來源。

1.各級政府在城市低保資金的劃分比例應當合理。中央、省、市、區各級政府在城市低保金的劃分比例應當合理，做到各盡所能，不宜“一刀切”。一方面，在屬地管理的基礎上，中央和省一級要建立社會救助專項調劑資金，用于補充貧困地區保障資金的不足。另一方面，在城市中要合理確定市、區兩級財政各自的負擔比例，根據保障對象的分布狀況和財政承受能力合理分擔，市財政應適當向貧困市區傾斜。

2.政府要鼓勵和支持多元化經濟發展。山西省應積極發展多元化經濟，鼓勵交通運輸業和其他第三產業，改善財政來源和收支狀況。同時，資金來源多渠道，大力支持和鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助。這些不僅能夠在最低層次上改善居民收入，提高人民的生活水平，更能夠減輕政府低保的負擔，讓低保制度更規范、更長遠的發展。

(二)合理確定低保范圍、標準。

隨著經濟的發展，人民生活水平的提高，居民生活需求也更加多樣化，所以在制定城市低保標準時要一并適當考慮水、電、氣(煤氣、暖氣、燃煤)費用以及未成年人的義務教育費用，還應該針對低保戶制定有關便民法律援助、租住公有住房、房屋拆遷安置等優惠政策，從而確定合理的低保范圍和標準。

開展規范的抽樣調查，確定家庭人口規模對于生活消費的影響，并據此制定適合各地具體情況的多元化、分層次的分類施救標準。對于符合享受城鎮居民最低生活保障待遇的家庭，政府應區分不同情況實行配套措施和分類救助。如對于納入保障范圍的貧困對象，政府進行張榜明示，區別有無勞動能力、重病重殘、子女上學、單親等特殊困難家庭和一般困難家庭，對特殊困難家庭實施特殊補助，充分凸顯城市低保應保盡保，特困重保，兼顧一般的救助功能。最后，要完善收入申訴與監控體系，確保家庭收入核算的規范化。

(三)加強政府監督，程序規范化。

1.資格審批引入民主評議程序。資格審批的審查程序中，具體的經濟狀況調查主要包括家庭收入和家庭財產兩項指標，如車輛、房產擁有情況;戶籍人口;就業、繳納社會保險費或領取社會保險金的信息等基本信息。經過家庭經濟狀況調查后，應組織民主評議(或聽證會)，參加人員為鄉鎮(街道)工作人員、居委會成員、熟悉情況的黨員代表、居民代表等，評議過程及結果要張榜公示。同時可以規定，居民代表不得低于總人數的2/3，對相關部門人員領取低保金的近親屬做出特別備案等以保證確定低保對象程序的公開、公正。

2.定期復核實現動態管理。申請人的家庭經濟狀況會經常發生變化，民政工作人員應該直接或是委托街道辦事處、居委會、社區等采取入戶調查、鄰里走訪、信函索證等方式做好復核工作。城市“三無”對象和家庭成員中有重病、重殘人員且收入基本無變化的家庭，每年復核一次;家庭經濟狀況和成員基本情況相對穩定的家庭，每半年復核一次;收入來源不固定、有勞動能力和勞動條件的家庭，按月復核。建立自查、互查、抽查以及舉報的相結合的監督機制，體現公開、公平和公正，同時減少低保資金的發放環節，通過“集中支付”等方式直接撥付到低保居民手中，避免資金“跑冒滴漏”。

3.信息系統管理嚴格監督。各級行政核對機構應結合當地實際，建立低收入家庭經濟狀況核對信息系統管理平臺，將低收入家庭經濟狀況信息都列入信息管理平臺。省內居民在申請最低生活保障、醫療救助、保障性住房等社會救助時，經救助申請人及其家庭成員授權以及本級人民政府相關部門委托、下級核對機構申請，由專門的工作機構對其家庭經濟狀況開展調查、核實及出具書面報告。核對機構要建立嚴格的數據信息管理制度，保證信息系統安全運行。核對機構及其工作人員應對核對過程中獲得的核對對象信息予以保密，不得向委托部門以外的組織或個人泄露。

(四)積極促進再就業。

實現最低生活保障制度與再就業實現有機結合。首先，要設計有效的就業激勵制度，在保障標準上可以擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別，鼓勵再就業。包括:考慮按家庭規模調整救助標準;適當提高最低工資標準;實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。其次，建設互動支持系統，包括:組織嚴密、管理高效的行政系統;為“低保”對象提供優質全面服務的社區系統;相互配合、協調發展的勞動、財政、稅務、工商、工會等密切合作的聯系系統，鼓勵企業響應政府政策，為困難家庭成員提供更多的就業崗位。最后，在低收入家庭的認定辦法中設置有關政策和道德類的禁止性條款，起到積極引導就業作用。如規定在法定就業年齡范圍內有勞動能力的下崗、失業、無業人員，如無正當理由一定時間內多次(一般規定的2次)拒絕接受職業介紹機構或者街道辦事處、鎮人民政府、社區勞動保障工作機構等單位介紹就業崗位的對象，就取消其享受最低生活保障的待遇。

［1］趙滿華、楊素青:《關注山西民生——勞動就業與收入分配研究》，經濟科學出版社2011年版。

［2］劉淑清:《民生視角下山西省居民收入問題研究》，中國財政經濟出版社2012年版。