我國減少船舶大氣污染物排放政策工具選擇

彭傳圣　赫偉建

【摘 要】 分析減少船舶大氣污染物排放的激勵性、局部強制性和國際強制性政策工具的適用條件以及應用效果，從激勵性政策在國家、行業、地方等層面的應用實踐及強制性政策的應用實踐2個方面提出適合我國選用的政策工具，并指出我國選用政策工具所存在的問題：政策工具分階段選擇使用；設立沿海統一排放控制區對我國的影響；我國控制排放區域的選擇；我國政策工具選擇及運用。

【關鍵詞】 船舶排放；大氣污染；排放控制區；強制激勵

1 政策工具適用條件

目前，減少船舶大氣污染物排放政策工具主要分為激勵性、局部強制性和國際強制性3大類，不同政策工具的適用條件和應用效果不同。

1.1 激勵性政策

激勵性政策，是指以國家、地區或者城市的經濟利益換取航運企業在指定區域（轄區或部分轄區）減少船舶大氣污染物排放效果的手段，航運企業可以接受約束以獲取經濟補償，也可以拒絕約束并放棄經濟補償，政策效果取決于激勵強度。

利用激勵性政策減少船舶大氣污染物排放，可以保持指定區域港口和航運業及其相關產業不受影響，適用于經濟實力相對雄厚、人居質量要求高但又熱切希望當地港口或航運業及其相關產業保持或者擴大發展優勢的國家、地區或者城市。

1.2 局部強制性政策

局部強制性政策，是指由地區組織、國家或地方政府發布實施的、強制要求進入指定區域（轄區或者部分轄區）船舶采取減少大氣污染物排放的措施或者達到更加嚴格的船舶大氣污染物排放控制要求的手段，所有進入指定區域船舶必須無條件接受相應約束，政策效果與政策嚴苛度密切相關。

利用局部強制性政策減少船舶大氣污染物排放，只需建立相應區域的船舶大氣污染物排放監督管理機制，無需付出其他直接成本就能夠實現政策預期目標。但是，船舶在指定減排區域運營會因采取減少大氣污染物排放措施而使運營成本增加，這可能驅使其轉移至周邊非強制減排區域運營，從而影響當地港口或航運業及其相關產業的發展。強制性要求越高，對當地港口或航運業及其相關產業發展所產生的影響也越大。

局部強制性政策適用于經濟發達、人居質量要求高且經濟社會發展不過分依賴于港口或航運業及其相關產業發展或者其港口或航運業及其相關產業發展不易受到減排政策影響的國家、地區、城市。

1.3 國際強制性政策

國際強制性政策，是指由《關于1973年防止船舶污染國際公約之1978年議定書》（《MARPOL公約》）簽約國提出建議并經國際海事組織（IMO）評估通過而實施的、強制要求進入指定區域（專屬經濟區或部分專屬經濟區）船舶采取減少大氣污染物排放措施或達到更加嚴格的船舶大氣污染物排放控制要求的政策，所有進入指定區域船舶必須無條件接受相應約束，約束條件由IMO統一規定，政策效果顯著。

與局部強制性政策類似，國際強制性政策同樣可能會驅使船舶轉移至周邊其他區域運營，從而影響當地港口或航運業及其相關產業的發展。

國際強制性政策適用于經濟普遍發達、人居質量要求普遍較高且經濟社會發展對港口或航運業及其相關產業發展依賴較少或者其港口或航運業及其相關產業發展不易受到政策影響的國家。

2 我國當前政策工具應用實踐

2.1 激勵性政策

2.1.1 國家層面

2.1.1.1 國內船舶

2012年6月29日，交通運輸部發布了《營運船舶燃料消耗限值及驗證方法》，試圖提升新造船舶的節能水平，間接減少船舶營運過程中的大氣污染物排放，但到目前為止，其并未按照現行《中華人民共和國節約能源法》的要求（第46條第1款“國務院有關部門制定交通運輸營運車船的燃料消耗量限值標準；不符合標準的，不得用于營運”）從節能減排的角度建立我國營運船舶的市場準入機制。

2014年4月9日，財政部和交通運輸部聯合發布《內河船型標準化補貼資金管理辦法》，對船舶拆解、改造的船舶所有人和新建示范船的水路運輸經營者實施補貼政策，屬于相關的激勵性政策。

2.1.1.2 國際船舶

對于在我國水域航行的國際航行船舶，國家目前尚未采取任何減少大氣污染物排放的激勵政策措施。

2.1.2 行業層面

交通運輸部通過交通運輸節能減排專項資金，以“以獎代補”的方式激勵航運企業實施船舶節能減排項目，開展節能減排工作。各年度的交通運輸節能減排專項資金申請指南均將有關航運節能項目作為獎勵對象。

對于在我國水域航行的國際航行船舶，行業尚未采取任何減少大氣污染物排放的激勵政策措施。

2.1.3 地方層面

（1）香港特區。2011年18家遠洋船公司簽署《乘風約章》，承諾到2012年底在香港港掛靠的遠洋船舶在靠港時盡可能換用低硫燃油。為延續《乘風約章》實施對香港空氣質量的改善，2012年9月26日香港特區政府開始推行為期3年的泊岸換油計劃，對在香港港靠港時換用硫含量不高于0.5%的燃油的遠洋船舶減免一半的港口設施及燈標費。

（2）深圳市。2013年9月20日，深圳市政府發布《深圳市大氣環境質量提升計劃》，提出相關激勵性政策：對于港口建設岸電供電設備設施，在目前交通運輸部交通運輸節能減排專項資金獎勵的基礎上，增加地方補貼，使合計補貼和獎勵金額達到碼頭岸電建設費用的50%。遠洋船舶靠港期間使用低硫油（2014年12月31日前，含硫量不超過0.5%；2015年1月1日后，含硫量不超過0.1%）。在2014年1月至6月期間，對靠港使用低硫燃油的船舶，由財政補貼75%的油品差價，并對補貼政策效果進行評估；在2014年7月后，視評估情況對補貼方案進行調整。

2.2 強制性政策

交通運輸部實施的《老舊運輸船舶管理規定》，對老舊運輸船舶實行分類技術監督管理制度，對已達到強制報廢船齡的船舶實施強制報廢制度。這可能是針對國內船舶僅有的船舶減排的局部強制性政策。

對于在我國水域航行的國際航行船舶，目前尚未采取任何減少大氣污染物排放的局部強制性政策措施。

總體而言，我國目前針對減少船舶大氣污染物排放政策的較少且實施力度不夠，政策激勵強度也偏低，缺少針對在我國水域航行的國際航行船舶的減排政策。當前我國空氣質量較差，船舶大氣污染物排放問題日益凸顯，需要在理論研究和具體實踐方面盡快改變目前政策工具選用的現狀。

3 適合我國的政策工具分析

3.1 政策工具的分階段選擇使用

對于一個地區而言，船舶大氣污染物排放控制可能需要經歷不同階段的政策強度提升過程，每上升一個階段，既意味著監督成本、監督能力的要求須經歷一次跳躍性提高，也意味著航運成本和減排成效經歷一次跳躍性增長（在一些特殊情況下會出現多級跨越）。通常在最初意識到船舶大氣污染物排放對當地空氣質量造成影響時，不同地區不加區別地執行全國普遍的激勵性政策；經過一段時間之后，一些發達地區為獲得較好的船舶減排效果，以經濟實力作后盾，推進更有吸引力的激勵性政策的實施；當這些地區的經濟實力進一步增強后，有能力承受港口或航運業及其相關產業發展而受到的不利影響或者因為港口或航運業及其相關產業發展不易受到影響，會以局部強制性政策取代激勵性政策；為獲得更好的船舶大氣污染物排放控制效果或者擴大政策影響區域范圍，推進國際強制性政策的實施，直至全國大部分地區經濟實力增強到一定程度，可順理成章地在全國普遍實施國際強制性政策。隨著船舶動力和能源技術的革命，未來全球船舶動力清潔化將進一步普及，由設立排放控制區域過渡到全球船舶動力全面清潔化。

3.2 設立沿海統一排放控制區對我國的影響

3.2.1 行業影響

我國作為世界制造中心，大量產品出口海外，且主要以海運出口形式為主，但由于周邊國家致力于建設轉運中心，而我國沿海若統一設立排放控制區，將會增加航運成本，促使航運企業選擇周邊國家港口作為樞紐港，使我國港口在全球海運物流鏈中的地位下降，從而影響我國港口和航運業及其相關產業的發展。

3.2.2 社會影響

一旦我國沿海統一設立排放控制區，國內外船舶在排放控制區將實施統一的IMO設定的硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放控制措施，即使屆時滿足要求的低硫燃油供應和船舶制造技術不成問題，船舶購置和運營的成本也會大幅增加，從而影響航運發展，導致全社會物流成本進一步增加，制約經濟社會發展。

3.2.3 政治難題

我國沿海統一設立排放控制區，理論上也應包括所有海洋專屬經濟區范圍。我國擁有的海洋專屬經濟區面積為300萬km2，但鑒于與周邊國家存在大量的海洋區域劃分爭議，確定我國沿海排放控制區的范圍較為困難。若將我國海洋專屬經濟區均劃分為排放控制區，必然引起爭議，設立排放控制區的建議將難以通過IMO評估；若將爭議區域排除出排放控制區范圍，將給相關國家非法占有我國海洋專屬經濟區乃至領土制造口實。

選用局部強制性政策，要求掛靠我國沿海港口船舶使用低硫燃油或岸電，這與在我國沿海統一設立排放控制區相比較，既避開了政治難題，又對行業和社會影響較小，是一種可行的政策選擇，但同時需要國家立法、保證低硫燃油的供應并建立健全的監督管理機制作為支撐。因此，選用局部強制性政策可能存在立法周期較長、因低硫燃油需求不成規模導致建設低硫燃油生產能力不經濟、實施監督管理需要大量增加財政供養人員而與當前“財政供養人員只減不增”的政府改革思路相悖等問題。

因此，從國家層面來看，選擇激勵性政策是目前切實可行的做法，同時著手研究采用局部性強制政策的可行性，尤其是研究掌握全國船舶大氣污染物排放的基數、局部強制性政策的減排效果以及減排成本付出與人民健康受益之間的關系。

3.3 我國控制排放區域的選擇

我國不同的綜合經濟區域其經濟發展水平和人居質量要求及空氣污染程度也不同。綜合港口布局或船舶活動密度分布因素，我國控制船舶大氣污染物排放的區域可以劃分為渤海灣、長江三角洲（長三角）、東南沿海、珠江三角洲（珠三角）、西南沿海、長江中游和大西南區域（為便于建立監督管理機制，各區域范圍宜涵蓋完整的相關海事局或海事處管轄區域范圍），其中：長江中游和大西南區域主要涉及國內航行船舶，適用激勵性和局部強制性2種政策，因為這些區域空氣污染的嚴重程度不及東部沿海地區且內河航運目前經營困難又涉及較多從業人員就業問題，采用激勵性政策將是比較現實的選擇；其他沿海區域因控制船舶大氣污染物排放涉及國際航行船舶和國內航行船舶，可以有各種政策選擇的可能。

3.4 我國政策工具的選擇及運用

3.4.1 國際強制性政策運用

局部區域選擇國際強制性政策，設立排放控制區，可以有效回避政治難題，雖然會增加航運成本，但不至于發生港口在國際航運中的地位變化。局部區域內港口大多是區域內水運貨物進出口最便捷的門戶，主要為區域經濟貿易發展提供服務，因航運企業在乎區域內貨源，若選擇國際強制性政策可能會對部分港口企業的競爭力造成影響，但究其影響卻極其有限。例如，一旦在珠三角區域設立排放控制區，增加了航運企業運營成本，區域內一些港口在區域外的腹地貨物流量可能會受到影響。區域內港口與內陸地區建有海鐵聯運線路，通過海鐵聯運可將腹地擴展至內陸區域，增加進出港口的貨物流量，而一旦珠三角區域設立排放控制區，內陸貨源可能流向未設立排放控制區的其他區域港口，但由于我國海鐵聯運發展有限，目前通過海鐵聯運方式將腹地擴展至所在區域外的港口較少，港口因此而擴展的貨源更為有限。在局部區域設立排放控制區對船舶購置和運營成本以及全社會物流成本的上升影響同樣有限。

因此，在局部區域，尤其是船舶活動最密集、經濟最發達、人居質量要求最高的珠三角區域內選擇國際強制性政策、設立排放控制區具有現實可行性；但針對具有巨大的減排潛力的長三角和渤海灣區域來說，可優先采取加強固定源、車輛的排放治理、調整產業結構等政策，無須急于設立排放控制區。

3.4.2 局部強制性政策運用

局部強制性政策的強度和減排效果通常不及國際強制性政策，但是實施難度較低。對于長三角區域來說，應在加大陸域空氣污染排放治理和產業結構調整力度的同時，選擇局部強制性政策減少船舶大氣污染物排放，如強制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸電，設定的低硫燃油硫含量值隨時間推移逐步下降或者強制要求掛靠配備岸電供應設備設施碼頭的船舶使用岸電，并采取政策措施促進更多的碼頭配備岸電供應設備設施。

3.4.3 激勵性政策運用

局部地區空氣污染程度與人居環境質量要求矛盾突出，但經濟實力雄厚又不希望港口和航運業及其相關產業發展受到影響，則可選用激勵性政策，在保證航運企業利益不受損失的情況下，平穩推進船舶大氣污染物排放控制工作。對于空氣污染嚴重、無論加強固定排放源的治理還是調整產業結構均具有較大減排潛力且港口和航運業及其相關產業發展仍處于激烈競爭狀態的渤海灣區域來說，當前應致力于通過加強固定排放源的治理和調整產業結構，更加經濟、有效地達到大幅度降低空氣污染嚴重程度的目的，并為不久的將來選擇激勵性政策控制船舶大氣污染物排放做好準備。

4 結 語

綜上分析，局部區域對減少船舶大氣污染物排放政策的選擇各不相同。珠三角區域內選擇國際強制性政策、設立排放控制區具有現實可行性；長三角區域當前應選擇局部強制性政策，強制要求靠港船舶使用低硫燃油或者岸電；渤海灣區域需要為不久的將來選擇激勵性政策做好準備。

東南沿海和西南沿海區域在選擇減少船舶大氣污染物排放政策方面的特點介于長三角區域和珠三角區域之間，但其區域經濟實力不強且空氣污染程度相對較輕，目前可以不實施激勵性政策。

參考文獻：

[1] 彭傳圣，喬冰.控制船舶大氣污染氣體排放的政策措施及實踐[J].水運管理，2014（2）：1-5.

[2] 彭傳圣.營運船船燃料消耗及CO2排放限值標準的制定與實施[J].水運管理，2012（11）：9-12.