當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制問(wèn)題的初探

陳以國(guó)

摘 要：在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任下移、財(cái)力層層上收的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。而地方在財(cái)政收入的調(diào)節(jié)和分配方面沒(méi)有自主權(quán)，缺乏穩(wěn)定充足的主體稅收來(lái)源。支出責(zé)任和收入能力不匹配，造成財(cái)政收支缺口越來(lái)越嚴(yán)重，并由此形成了大量的地方政府債務(wù)。對(duì)此，本文提出幾點(diǎn)深化財(cái)稅體制改革的初步建議：合理規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)配置。適當(dāng)減少縣級(jí)政府支出責(zé)任。將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出重心適當(dāng)向省和中央上移，讓省級(jí)政府在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)提供中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：加強(qiáng)；來(lái)源；債務(wù)；服務(wù)領(lǐng)域

我國(guó)現(xiàn)行的"分稅制"財(cái)政體制已實(shí)施十年有余，這一體制在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整和規(guī)范各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)等方面，都發(fā)揮了重要作用。而縣鄉(xiāng)財(cái)政在這一體制中所處地位也是舉足輕重的，是鞏固基層政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)保證。對(duì)此，本文將對(duì)當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制所出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

1 當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政收支狀況

1.1 縣鄉(xiāng)財(cái)政收入狀況

（一）財(cái)政收入自主性比較薄弱

（1）地方級(jí)財(cái)政收入不完整

經(jīng)過(guò)近幾年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在全國(guó)范圍內(nèi)已全部取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅。因而，地方政府能夠直接管理的僅是本級(jí)財(cái)政支出和極少量的稅收，形成政府管不了稅、管不了"全財(cái)"的局面。這樣非常不利于地方政府統(tǒng)籌理財(cái)、完整理財(cái)、有效理財(cái)。從表面上看，地方級(jí)稅種增收潛力好于中央級(jí)，但這主要是受益于近幾年房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資發(fā)展迅猛，拉動(dòng)地方性稅種即營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅及契稅大幅增長(zhǎng)。如果剔除房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資等一次性行為因素，財(cái)政地方級(jí)收入增幅就比較低。

（2）地方政府無(wú)法自主計(jì)劃財(cái)政收入

從1994年起實(shí)行"分稅制"財(cái)政體制和2001年實(shí)施的所得稅收入分享改革所決定，稅收征管主體即國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)，其管理體制均分別垂直到中央和省，越到基層政府，離稅源的直接管理越遠(yuǎn)，甚至客觀上形成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與稅源管理關(guān)系上的"兩張皮"。

（二）財(cái)政收入地域性不平衡狀況導(dǎo)致"稅源大戰(zhàn)"

財(cái)政收入受地域因素影響十分明顯，在全國(guó)范圍內(nèi)，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較快。而在全省范圍內(nèi)，東部經(jīng)濟(jì)也比西部發(fā)展快多。針對(duì)福清市，幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的鎮(zhèn)街也是集中在有工業(yè)區(qū)幾個(gè)鎮(zhèn)街，而邊遠(yuǎn)的一都、南嶺、沙埔等鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)就比較落后。由于受地域性不平衡因素影響，地方各級(jí)政府為完成上級(jí)政府下達(dá)的財(cái)政收入任務(wù)和增加自身財(cái)力，出現(xiàn)"稅源大戰(zhàn)"現(xiàn)象。

（三）財(cái)政收入穩(wěn)定性比較脆弱

對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)，一般只有一兩個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣市可能有較多主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，比如福清市主要以電子、玻璃、塑膠、醫(yī)藥及食品五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入可以實(shí)現(xiàn)多面開(kāi)花。但對(duì)于鎮(zhèn)街一級(jí)區(qū)域，一般只有一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如果該產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，對(duì)財(cái)政收入的穩(wěn)定性會(huì)產(chǎn)生較大沖擊特別對(duì)于那些財(cái)政收入主要依靠一兩個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收縣鄉(xiāng)，財(cái)政收入穩(wěn)定性是無(wú)法保證的。

（四）財(cái)政收入可持續(xù)性發(fā)展后勁不足

財(cái)政收入是以稅收收入為主要來(lái)源，對(duì)于地方政府財(cái)政收入依然以稅收收入為主要來(lái)源，以2013年福州市八縣市地方級(jí)財(cái)政收入情況看，稅收收入占地方級(jí)收入比例僅為81.6%左右，非稅收入比重較大，財(cái)政收入可持續(xù)性發(fā)展較差。我市從2010-2013年稅收收入占地方級(jí)財(cái)政收入的比重分別為77.1%、79.0%、74.7%及77.4%，稅收收入占地方級(jí)財(cái)政收入比重較低。

1.2 縣鄉(xiāng)財(cái)政支出狀況

（1）公共服務(wù)職能與支出責(zé)任不斷下放，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大

目前，我國(guó)基層的縣鄉(xiāng)政府需承擔(dān)的公共服務(wù)職能一應(yīng)俱全，包括基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各類社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)，其中一些重點(diǎn)支出，由于上級(jí)政府的要求或出于社會(huì)安定的考慮，地方財(cái)政必須全力確保。不斷出臺(tái)的調(diào)資政策全部由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；社會(huì)保障資金缺口需由縣鄉(xiāng)財(cái)政兜底；農(nóng)村合作基金會(huì)股金的兌付和村級(jí)債務(wù)的化解都需由縣鄉(xiāng)財(cái)政貼補(bǔ)等。

（2）人員支出規(guī)模龐大，"吃飯"財(cái)政成為地方財(cái)政主要支出

調(diào)查顯示，人員支出占縣級(jí)財(cái)政支出的比重一直居高不下，凸顯"吃飯"財(cái)政的現(xiàn)狀。以福清市為例，2012-2013年，財(cái)政供養(yǎng)人口支出分別為178600萬(wàn)元和187500萬(wàn)元，分別占年初預(yù)算的41.2%和37.7%，近幾年略有下降，但仍然占1/3以上。財(cái)政供養(yǎng)人口消耗相當(dāng)大比例的地方財(cái)力，致使財(cái)政資金緊張，可用于公共服務(wù)的資金量減少，特別是用于培植新財(cái)源的財(cái)力幾乎為零。從近年我市情況分析，地方財(cái)政除了用人員支出、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行及各類法定支出外，根本沒(méi)有多余財(cái)力用于發(fā)展新財(cái)源。

（3）上級(jí)政府下達(dá)的各種硬性指標(biāo)耗用地方財(cái)力

在保工資、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保社會(huì)保障的同時(shí)，基層政府還不得不滿足來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)硬性要求和達(dá)標(biāo)評(píng)比等帶來(lái)的財(cái)政支出要求。常規(guī)的財(cái)政支出要求，如中央提出教育支出"三增長(zhǎng)一提高"的要求、福建省委，省政府貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》的實(shí)施意見(jiàn)（閩委[2007]15號(hào)）文件規(guī)定、《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快衛(wèi)生事業(yè)改革和發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》，等等。事實(shí)上，作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的我市，若將上級(jí)的各種硬性支出要求和達(dá)標(biāo)、評(píng)比等活動(dòng)的支出要求匯總起來(lái)，也已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排能力。

（4）上級(jí)政府財(cái)力集中力度不斷加大，地方財(cái)力有所弱化

首先是分稅制改革確立的中央與省級(jí)之間財(cái)政關(guān)系框架及其后的一些調(diào)整，明顯加大了財(cái)力向中央集中的程度。目前，除營(yíng)業(yè)稅外，劃為地方收入的基本都是一些小稅種，普遍具有稅源不穩(wěn)定、征收成本高、征收難度大的特點(diǎn)。同時(shí)，兩稅返還計(jì)算方式的設(shè)定，使得隨兩稅收入的不斷增長(zhǎng)，地方在兩稅增量中獲得的比例越來(lái)越小。下一階段，隨著新一輪財(cái)稅改革進(jìn)一步推進(jìn)，"營(yíng)改增"的擴(kuò)圍，地方可用財(cái)力將進(jìn)一步萎縮。

2 對(duì)深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的初步建議

合理規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)配置，適當(dāng)減少縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任。將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出重心適當(dāng)向省和中央上移，讓省級(jí)政府在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)提供中發(fā)揮更大的作用。

（一）完善分稅制，穩(wěn)定地方政府收入

我國(guó)在1994年實(shí)施"分稅制"后，實(shí)行國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，對(duì)于保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定，強(qiáng)化稅收監(jiān)督，調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)增收的積極性，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，特別是近些年來(lái)稅源結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，原有的分稅辦法已明顯不適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展的需要，必須及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。首先應(yīng)確保地方各級(jí)政府都擁有自己穩(wěn)定的主體稅源。其次，按照"大權(quán)集中、小權(quán)分散"的原則，賦予地方政府必要的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)。同時(shí)，對(duì)于我國(guó)地域遼闊情況，各地情況不盡相同，特別是各類資源含量及類別千差萬(wàn)別，應(yīng)給予地方更多稅率調(diào)整權(quán)。第三，調(diào)整中央與地方共享比例，適當(dāng)增加地方財(cái)力，充分考慮地方政府需要支付的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，增強(qiáng)地方持續(xù)、健康發(fā)展的后勁。第四，稅收分享政策的制定不宜搞"一刀切"，應(yīng)結(jié)合各地區(qū)不同的財(cái)政保障能力，利用客觀公正的計(jì)算方式制定相應(yīng)的稅收分享比例。最后，要保持體制的相對(duì)穩(wěn)定性，在體制執(zhí)行期內(nèi)不要隨便變更，給予地方政府較為穩(wěn)定的預(yù)期。

（二）完善激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)地方增收積極性

近幾年，上級(jí)財(cái)政為進(jìn)一步促進(jìn)縣（市）做大財(cái)政經(jīng)濟(jì)"蛋糕"，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，強(qiáng)化財(cái)政管理，提升財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量，中央財(cái)政出臺(tái)了"三獎(jiǎng)一補(bǔ)"政策和我省出臺(tái)《福建省財(cái)政對(duì)縣（市）財(cái)政"六掛六獎(jiǎng)"補(bǔ)助辦法》。但上述政策對(duì)于像福清市非農(nóng)業(yè)大縣及財(cái)政增幅在10-30%之間縣市，上級(jí)財(cái)政僅給予300-400萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的縣（市），財(cái)政增長(zhǎng)幅度相應(yīng)趨于減緩，若僅僅以財(cái)政增幅作為激勵(lì)指標(biāo)，對(duì)地方的財(cái)政增收的積極性要大打折扣。建議上級(jí)財(cái)政部門(mén)在原有激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，增加地方財(cái)政增收貢獻(xiàn)獎(jiǎng)，以地方財(cái)政增收量占全國(guó)或全省增量的比例（即貢獻(xiàn)率）對(duì)地方進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，該獎(jiǎng)勵(lì)的量也要達(dá)到一定比例，否則將成為杯水車薪。當(dāng)然，對(duì)于增加地方財(cái)力的獎(jiǎng)勵(lì)，不得用于人員及公用支出，而應(yīng)用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目上，如扶持企業(yè)技術(shù)改造、獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)創(chuàng)名牌等。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方財(cái)政保障能力

我國(guó)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范，透明度比較低，結(jié)構(gòu)欠合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高。下一步應(yīng)在界定基層政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級(jí)政府直接面對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付制度。一是建立以縱向平衡和均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度。二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付形式。三是逐步完善一般性轉(zhuǎn)移支付操作辦法，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。

（四）突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展

根據(jù)前述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在財(cái)政體制中所處地位是極其薄弱的，對(duì)財(cái)稅的調(diào)控能力幾乎為零。在這種狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中心到底是什么？是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，還是以管理為主？特別是中央在加大對(duì)"三農(nóng)"投入的力度同時(shí)，提出"以人為本"的科學(xué)發(fā)展觀時(shí)代背景下。筆者個(gè)人認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以管理為主，即工作中心是以服務(wù)于人民，服務(wù)于農(nóng)村。對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)則應(yīng)放到次要地位，甚至完全可以上收到縣一級(jí)政府，這樣做有以下幾點(diǎn)好處。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府完全放手腳，全心全意地服務(wù)于人民。二是對(duì)于縣級(jí)政府可以進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)行工業(yè)集中區(qū)，做大做強(qiáng)企業(yè)，形成產(chǎn)集聚，使經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。三是提高政府形象，化解黨群、政群矛盾。

（五）取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，提高行政效率

目前，我國(guó)實(shí)行的中央、省、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的管理機(jī)制，政府運(yùn)行環(huán)節(jié)較多，行政成本較高，效率低下。而實(shí)際中財(cái)政體制也多實(shí)行中央、省（直轄市）、設(shè)區(qū)市、縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政體制，雖然部分省試點(diǎn)實(shí)行省管縣模式，減少設(shè)區(qū)市中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制卻沒(méi)有列入議事日程。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立以來(lái)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。本人認(rèn)為以"鄉(xiāng)財(cái)縣管"為契機(jī)，先將鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出上收到縣級(jí)（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)一般沒(méi)有設(shè)置國(guó)庫(kù)，財(cái)政收入實(shí)際上已經(jīng)上收到縣級(jí)），這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收支情況縣級(jí)完全掌握；下一步應(yīng)將事權(quán)也上收，即責(zé)任上收，這樣才能達(dá)到權(quán)責(zé)一致，財(cái)權(quán)事權(quán)一致；最后取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，并同時(shí)取消相應(yīng)的財(cái)政體制，這樣就水到渠成，提高行政效率。

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