農民權益視角下土地流轉問題研究

熊雅萍 毛德華 吳虹雨

摘 要：近年來，在農村地區土地流轉的現象越來越普遍，土地流轉可以實現農村土地資源的合理配置，使農業產業化進一步提升，可以增加農民收入。但是在土地流轉的發展過程中，由于農民的思想觀念落后以及流轉機制的不完善，農民的權益無法得到保障，本文通過對安化縣土地流轉的調查和分析，試圖提出一些對策來改善這種情況。

關鍵詞：農村土地流轉；農民權益；安化縣

1 安化縣土地流轉現狀

安化縣，地處湖南中部偏北，資水中游，雪峰山脈北端，屬于亞熱帶季風氣候。總面積4950平方公里，其中山地占82%，耕地總面積3.75萬公頃，林地總面積38.57萬公頃。轄18個鎮、5個鄉。安化縣是典型的山地縣區。

通過查詢資料和走訪調查筆者初步了解了安化縣土地流轉的基本情況和特點。

（一）安化縣土地流轉基本情況和特點

（1）土地流轉日趨活躍

至2012年10月為止，全縣農村土地流轉總面積1.74萬公頃，占全縣土地總面積的3.15%，：其中耕地流轉面積1.2萬公頃，占耕地總面積的32%，林地流轉面積0.54萬公頃，占林地總面積的1.4%。從流轉土地類型看，由原來的流轉稻田、旱地為主向流轉山地、荒地擴展。從流轉土地用途看，由種糧為主轉向茶葉、藥材、林果、養殖及旅游觀光等多種特色經營。

（2）流轉方式簡單明朗

目前安化縣參與流轉的農戶達5.04萬戶。流轉方式主要有四種：一是出租。農戶通過簽訂經濟合同，在一定時間內將承包的土地租賃給其它農戶、外地客商、龍頭企業、種養業能手或專業合作組織等。該方式流轉面積1.2萬公頃，占總流轉面積的46.4%。二是轉包。承包方將部分或全部土地轉包給同一集體經濟組織的其他農戶。該方式流轉面積0.46萬公頃，占總流轉面積的17.7%。三是入股。由農業企業、種養大戶、專業合作社牽頭，農戶以耕地使用權作價入股參與合作聯營，組成利益共享、風險共擔的聯合體，共同發展特色種養業。該方式流轉面積0.14萬公頃，占土地流轉面積的5.4%。四是農戶間相互流轉0.79萬公頃，占流轉面積的30.5%。

（3）流轉規模以20畝以下的土地為主。

根據安化縣國土局的資料顯示，安化縣1000畝以上的規模經營大戶有15戶，500～900畝的有14戶，300～499畝的21戶，100～299畝的27戶，50～99畝的141戶，20畝以下的4.94萬戶。

2 安化縣土地流轉模式

近年來，在我國農村土地使用權流轉模式已經發生了巨大的變化，產生了很多新鮮事物。農民與土地的關系正悄然變革，對我國社會經濟發展提出一些新的要求，因此，如何根據新的經濟發展形勢下，選擇符合當代農村經濟發展的土地流轉模式顯得尤為必要[3]。

（一）土地流轉模式

（1）"單位個人+托管公司+農戶"的信托流轉模式

通過農村土地托管投資有限公司接受農戶的土地委托，由農村土地托管投資有限公司流轉給符合條件的單位或個人。2008年安化縣啟動了農村土地信托流轉的試點工作，確定江南鎮為試點鎮，目前安化縣信托流轉的土地面積7500畝，受理信托流轉申請的土地面積3500畝。這種信托流轉的模式成為目前安化縣著力推廣最主要的土地流轉模式。

（2）"企業+村民委員會+農戶"的租賃流轉模式

租賃流轉模式即農戶與承租方之間在一定期限內的土地使用權轉移。這種方式，主要在農戶與用地單位之間進行，農戶自愿將全部或部分土地使用權出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協商確定，最長不超過承包合同的剩余期限。在安化縣來說，就是農戶將流轉的土地委托給村民委員會，企業與村民委員會簽訂流轉合同。

（3）"企業+合作社+ 農戶"的帶地入社模式

就是企業吸收農民帶地成立專業合作社，有合作社統一提供農資良種，統一進行技術指導，統一按保護價收購產品，既降低了農民生產的風險，企業又有了穩定優質的貨源，提高了市場競爭力。

（二）土地流轉組織模式

盲目的土地流轉難以獲得規模效益，只有在合理的組織下，土地流轉才能有序高效的進行。在土地流轉的組織過程中，由于安化縣的特殊自然經濟情況，也形成一些特色的組織模式，下面予以介紹：

（1）龍頭企業帶動模式

以龍頭企業為依托，實行"公司+基地+農戶"的模式，發展規模經營。湖南某果業有限公司是一個及水果開發，技術服務、加工、冷藏、包裝、銷售于一體的農業產業化龍頭企業。該公司從2006年9月開始在某村租用110畝稻田、160畝旱土、400多畝荒山進行規模開發，以建成高標準蜜桔生產基地650畝。該模式有利于發揮龍頭企業的資金和技術優勢，很好的解決了該縣發展農業產業融資難的問題和彌補了農民的技術短板的缺陷，提高了規模經營的效益。

（2）特色產業帶動模式

以"安化黑茶"為龍頭，建設標準化規模茶葉產地，茶葉產業帶動該縣土地流轉面積達4.5萬畝。某鎮村民老龔，租用土地1000多畝，租期從10年到20年不等，租用旱土的租金最高的達到600元每畝，建成了300多畝高標準免耕密植茶園和國家級茶葉良種推廣基地。該模式有利于進一步發展該縣的特色產業，進而帶動其他產業的經濟增長，增加農戶的經濟收入。

（3）合作組織帶動模式

由農民專業合作社、協會帶動內部成員開展標準化規模生產，推動土地流轉。羊角塘由5戶農民組成的種糧合作社，租用稻田900多畝，從育秧到收割全部實行機械化。既解決了耕地拋荒問題，又大大提高了農業生產效益，目前該縣已成立了農民專業合作組織60多個入社、入會農戶6000多戶，為帶動農業規模經營發揮了較好的示范作用。該模式很好的發揮了集體組織的作用，有利于合理分配土地流轉的利益，實現農戶的利益最大化。

3 農民權益視角下安化縣土地流轉存在的主要問題

（一）社會保障機制不健全，農民存在流轉土地的后顧之憂

在廣大農村，目前土地仍具有社會保障和就業功能，而當前安化縣農村社會保障機制尚未健全，加上該縣工業和城市產業規模小，吸納農村勞動力的能力有限，農民進城還存在許多障礙與問題，這些決定了農民不愿輕易離開土地，農民把土地當作依賴的命根子看待。根據筆者的問卷調查顯示，被調查者大部分是因為流出土地之后擔心沒有收入的保障而不愿意流轉土地。

（二）土地流轉條件不成熟，農民流轉土地動力不足

安化縣山多田少，人均耕地只有0.64畝，且分散到千家萬戶，流轉起來糾葛多、難度大、成本高，往往因為一家或幾家不能談妥導致整片流轉不能成功。由于坡地多，土地成片整理難，機械化利用程度不高；很難形成真正的規模，因此農業效益較低，農民的權益得不到保障，降低了農民流轉土地的積極性，即使有些農戶愿意土地流轉，但是因為地塊分散也給土地種植帶來諸多不便；對需要流入土地的農戶和組織而言，為了取得相對集中的土地，需要與不同的農戶進行協商，但個別農戶無論條件如何優惠就是不愿意轉出，結果造成成片土地得不到有效流轉，這種情況廣泛存在，增加了土地流轉的難度和成本。

（三）土地產權主體不明晰，流轉的利益分配不均，市場化風險高

目前，該縣一些地區的農村土地產權存在著土地產權不明晰、農民土地承包不穩定、集體土地產權流轉違法現象普遍、集體土地產權有時受到侵犯、農民的土地權利得不到保障等問題。農村的土地流轉既需要村組織的引導、幫助、帶動形成規模化，又需要村組織在流轉后能夠代表農民與市場上的經營者打交道，分擔農民在市場上的經營風險。取消農業稅后，村集體的治理性、組織性資源非常薄弱，集體組織趨于無形化，很難在農村發展上有所作為。這樣，村民實現了土地的規模化流轉，但是由于缺少話語權，在土地流轉利益的分配上就會受損。根據問卷顯示有些農民認為流轉利益分配不合理，自己的權益受到了侵害，但是又不知道該如何解決這個問題。

4 完善農村土地流轉保護農民權益的對策建議

為進一步優化農業生產結構，構筑新的農業生產格局，營造市場競爭優勢，實現農業產業化經營新突破，增加農民收入，農民是弱勢群體，在做好土地流轉工作同時應保護農民權益，發動農民和企業的積極性，讓土地真正"活"起來，為此，筆者建議在下一步的土地流轉工作中，應從以下方面拓展思路[4]：

（一）加強扶持，提供保障，優化農村土地流轉的條件

（1）制定促進農村土地流轉的優惠扶持政策

在用好、用足、用活國家現有農業補貼政策前提下，加大對農村土地流轉的支持力度，實行農業規模經營補貼政策，培育重點產業基地。

（2）實行農業項目和基礎設施優先投入政策

農村土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設、農業綜合開發、農用機械補助等涉農項目，要盡可能與土地流轉經營相結合，優先安排項目資金。

（3）健全農村社會保障機制

加強以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，解除農民的后顧之憂。

（二）加強宣傳，積極引導，強化農民的土地流轉自我保護的意識

要充分利用網絡、報刊、電視等宣傳媒介，廣泛宣傳《土地管理法》、《土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調處仲裁法》及《物權法》、《合同法》等相關法律法規，大力宣傳依靠土地流轉發展規模農業、現代農業的典型案例，通過多種途徑讓農民了解土地承包的原則和政策明確自身的權利和義務，理解中央關于發展現代農業、推進城鄉一體化的各項政策精神，充分利用優惠政策，引導農民破除傳統的小農經濟意識，逐步強化農民自我保護意識、市場意識、發展意識和創業意識，為加快和規范土地流轉、促進規模經營營造良好的輿論氛圍。

（三）加強規范管理，完善土地流轉服務機制。

要完善農村土地流轉管理和服務機構：縣農村工作部門和各鄉鎮分別建立土地流轉管理服務中心之后，村一級要建立相應的服務站，落實管理和監管的職能，做好土地流轉服務工作，與農戶形成有效的對接；以鄉鎮為單位，制訂切實可行的土地流轉規劃，由縣土地流轉管理服務中心進行統籌，有序推進全縣土地流轉和農業規模經營；要建立農村土地數據庫，搭建土地儲備、流轉的信息平臺：認真落實農村土地確權發證，并建立土地承包數據庫。負責土地經營權、林權、"四荒地"與水面使用權競標、拍賣，推動土地有償協商流轉與有償競價流轉相結合；要規范土地流轉合同管理：制訂和采用統一的土地流轉合同文本，明確雙方責、權、利，組織流出、流入主體協商，指導流轉合同簽訂、建檔，監督流轉合同履行，依法保護流轉雙方，特別是農民的權益。

5 結束語

改革后農村土地流轉作為一個新興事物還有很多爭議和問題，從安化縣土地流轉的情況可以折射出在全國土地流轉的過程中制度、機制、認識等各方面存在的一些問題阻礙了農村土地的正常流轉，我們必須加強宣傳，積極引導；強化農村和農民的土地流轉的意識；增強村集體力量，保護農民利益。只有這樣農村土地流轉才能實現農村土地資源的的合理配置，使農業產業化進一步提升，增加農民收入。

參考文獻：

[1]劉國超.農村土地承包經營流轉問題研究[J].理論月刊，2006（1）：161-164.

[2]張英，鄧騰林.農村土地經營權流轉的相關分析[J].科技與生活，2010（11）：202.

[3]蔣波，邱長生.土地流轉模式的比較研究[J]. 經濟研究導刊，2008（10）：29.