關于政府過度主導城鎮化的幾點思考

陳歡

摘 要：城鎮化有力地吸引了生產要素向城鎮集中，促進了產業結構的調整和資源的優化配置，成為解決就業、實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措。在當前我國經濟還未走出世界金融危機影響的情況下，城鎮化拉動內需、促進經濟增長的作用更加凸顯。本文試圖從我國社會經濟的現實情況出發分析政府過度主導城鎮化的不足之處，并提出幾點建議。

關鍵詞：城鎮化；政府；市場；市民化

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A

一、引言

城鎮化近來成為社會關注的熱點話題。有分析人士認為，中國人均GDP已達5000美元，且面臨不小的發展困境，要想順利越過“中等收入陷阱”，需要新一輪“城鎮化”來創造新需求。從世界各國城鎮化的經驗看，城鎮化最好是將政府動力、市場動力與民間社會動力三者結合起來。

由于我國市場經濟體制確立、發展的時間并不長，本身存在不完善、不健全的地方。民營經濟理應是城鎮化主要的推動力量，是真實的市場主體，可現階段民營經濟整體發展不夠充分，經濟實力、競爭力等比較弱，城鎮化市場主導還有待民營經濟發展到相當規模才有可能。雖然，國有大中型企業是國民經濟的支柱，但是國有大型企業屬于國有性質，難以成為真實的市場主體，如果由它們起主導作用實際上還是變相的政府主導；社會動力始終是處于輔助地位，尤其是社會組織尚待建設之中，其作用更小。我國城鎮化最突出的特征是過度的政府主導，政府既是城鎮化的決策者，又是城鎮化的執行者。在執行過程中官員唯GDP的政績觀，依靠行政機制，片面追求規模和速度，而忽視質量和效率；大張旗鼓“圈地造城”，卻不注重實現農民的市民化。這樣不僅難以順利越過“中等收入陷阱”，反而會陷入其中。城鎮化是經濟發展的必然趨勢，不是人為強制的過程。政府過度推動的城鎮化有“拔苗助長”之嫌，給社會經濟的發展帶來的弊端是顯而易見的。

二、弊端

（一）政府過度主導的城鎮化農業不僅難以實現產業化，反而易于形成虛擬資本化

政府主導的城鎮化更側重土地城鎮化，實質上是圈地造城，很多地方更簡化為開發房地產。各地政府以城鎮化為依托，大量征用農地，這樣城鎮化給農村產生的影響是，農民“被上樓”，這不僅消耗了農民的積蓄，還破壞了傳統的庭院經濟。以房地產為主要內容的的城鎮化，導致小城鎮房價飆升，高房價吸引農民投資房地產，農村房地產泡沫不亞于大中城市，農村城鎮新房閑置率也不亞于城市。農民轉讓土地使用權的收益被高房價“吸收”，形成對農民的新一輪掠奪。并且這樣也降低了農業生產投入，沒能提高農村生產力水平，農村城鎮化造成的是形式上的城鎮化。

（二）政府過度主導的城鎮化農民難以轉化為市民，只形成了規模城鎮化并沒有實現人口城鎮化

城鎮化有兩種方式，一種是政府通過“征地安置”，實現農民身份的“農轉非”。在這個過程中，農民只是被動地接受城鎮的戶籍身份和城鎮的生活生產方式，工作上多是就地轉業。他們的就業存在著不穩定性，這種不穩定性體現在，當經濟形勢運行良好時他們的就業形勢、工資收入也就會較好，反之他們只能依靠政府的救助。政府過度主導的城鎮化進程中農民的自我發展能力弱，難以轉化為穩定的產業工人。失地農民獲得的補貼解決不了他們的轉型問題，盡管政府出臺了鼓勵農民創業的政策，也有一定額度的扶持資金，但是失地農民一方面沒有足夠的資金，另一方面沒有投資機會，結果農民仍然難以擺脫農民工的角色。實質意義上的農民轉型沒有實現。在土地使用權轉讓的收益大部分歸政府所有的情況下，政府承擔了農民的最低生活保障問題，并沒有保障自我發展能力。珠三角城鎮化是成功的案例，可珠三角之所以能夠工業化轉型，源自珠三角經濟起步于我國短缺經濟時期，當時投資機會較多，然而在當前已出現過剩經濟情況下，投資機會相對較少，農民轉化為企業家的概率越來越小。城鎮化另一種方式是農民進城務工，但在戶籍管理等相關性制度改革緩慢的情況下，城鎮化質量不高，屬于“偽城鎮化”。城市化水平是以城市人口占總人口的比例測算出來的，而城市人口定義為“城鎮戶籍人口”+“暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮有固定工作，居住半年以上為標準的。2011年，我國城鎮化率的官方統計數據為51.27%，其中城鎮戶籍人口占總人口的比例只有35%。這表明數以億計的的農民工未能與城市居民享有同等待遇，在居住、就業、社會保障、子女教育等方面受到歧視與排斥。因此這部分人雖然離開了農村，但仍難以真正融入城市社會，并沒有實現自身市民化。

（三）過度政府主導的城鎮化模式還容易導致腐敗和激化社會矛盾

由政府而非市場推動的城鎮化過程，必然將政府置于各種矛盾的主要漩渦之中，既損害了地方政府的形象，也給我國的城鎮化帶來了先天的缺陷，不符合市場經濟體制的根本要求。即使中央政府三令五申禁止地方強制征地和暴力拆遷，但在追求GDP驅動和形象工程的動力下依然屢禁不止。中紀委監察部公布的數據顯示，僅2010年，全國紀檢監察機關在查處土地征用、房屋拆遷過程中的違紀違法案件中就處分了6678人。而社會矛盾的激化，又在很大程度上影響了政府的公信力。

因此，當前必須對政府主導城鎮化的發展模式進行認真反思。許小年教授認為，在城鎮化過程中，“市”為效率的源泉和增長的動力，“城”是經濟發展的結果，反過來促進“市”的擴大與效率的進一步提高。在城鎮化過程中，應從中國的國情出發，既要充分發揮政府這只“有形的手”在調控、監督和引導等方面的作用，更要加強市場力量這只“無形的手”對城鎮化進程的牽引力，要堅決防止城鎮化過程中只有政府一方力量唱“獨角戲”的現象。

三、建議

（一）轉變政府職能

政府應由城鎮化的推動者轉變為服務者。建立公平、有序的市場環境，充分發揮市場在城鎮化過程中的推動作用。并且科學規劃，合理布局，解決好城鎮化帶來的交通堵塞、環境污染、社會治安等問題。

（二）根據本地實際情況，解決城鎮居民的就業問題

明確城鎮功能定位，大力培育主導產業和地方特色產業，大力發展農產品加工、輕工工業品制造等勞動密集型產業。同時要大力發展小城鎮的非公有制經濟，如股份合作制經濟、個體經濟、民營經濟等，發揮這些經濟成分在運輸、飲食、零售、養殖等行業中靈活機動的優勢。還要不斷調整和優化小城鎮的產業結構，大力發展第二、三產業，促進小城鎮產業結構升級。

（三）加強對進城農民工職業培訓

根據不同崗位、不同行業的特點和農民工文化、技術需求的不同層次，科學組織、分類指導，以點帶面、整體推進，激勵農民工不斷提高文化水平與工作技能，并將此與加快地方經濟社會發展有機結合起來。

（四）貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本

政府要杜絕強制征地和暴力拆遷，維護被征地者的合法權益；消除城鎮化體制障礙——戶籍制度 ，統籌城鄉一體化，讓進城農民與城市居民享有同等待遇，完成自身市民化進程。

四、結語

根據我國國情，政府在推動城鎮化的過程中起主導作用是難免的，而且是既成事實，也很難“剎車”或者改變，當前需要的是淡化其“過度”的作用，促進政府動力、市場動力以及社會動力三者形成一個合理的動力結構，從而實現平穩、有效、和諧的城鎮化進程。

參考文獻：

[1] 楊公齊.農地使用權轉讓價格與農村社會轉型[J].經濟社會體制比較，2013（2）.

[2] 胡少維.城鎮化.怎么理解？如何推進？[J].金融與經濟，2013（2）.

（本文審稿 王鳳玲）