推進江蘇城鄉社會保障制度接軌的關鍵

近年來，江蘇已初步形成一個覆蓋城鄉居民的新型社會保障體系。但江蘇城鄉社會保障制度還存在著制度設計不健全、保障水平不均衡、管理體制不統一以及運行機制不完善等問題。推進江蘇城鄉社會保障制度接軌，要突破制度設計藩籬，加快推進城鄉區域接軌；要破除運行管理分割，加快推進管理機制接軌；要破解資源分布失衡，加快推進服務體系接軌。

一、江蘇城鄉社會保障制度建設的現狀和問題

改革開放以來，隨著江蘇經濟的持續快速發展和城市化進程的加快，以社會保險、社會救助和社會福利為主的社會保障事業呈現同步發展態勢，覆蓋城鄉居民的新型社會保障體系已初步形成。2012年末，全省企業職工基本養老保險參保人數2308.1萬人，企業退休人員月平均養老金達到1815元；城鄉居民社會養老保險參保人數1479.4萬人，領取基礎養老金人數879.9萬人；城鎮職工基本醫療保險參保人數2155.5萬人，參保率穩定在95%以上，報銷比例達到80%；城鎮居民醫療保險參保人數1123.6萬人，報銷比例普遍達到70%；新型農村醫療保險參合率達到98%以上；13個省轄市已與省就醫結算平臺實現互聯互通。與此同時，我們發現，推進江蘇城鄉社會保障制度接軌還存在著諸多的困難和問題。

制度設計不健全致使社保項目和對象差異較大。當前，江蘇城鄉社會保障制度存在交叉重疊、管理分散、保障水平低以及新舊制度不能銜接等問題。農民和居民最低生活保障、新型農村醫療、城鎮居民醫療、新型農民養老等相當一部分保障項目水平仍很低；城鄉養老保險、醫療保險主要按職業群體分別設計，籌資方式和待遇水平差別很大；新型農村醫療、城鎮居民醫療、新型農村養老以及城鎮居民養老等保險制度設計存在缺陷。

保障水平不均衡致使社保群體及區域差距較大。由于企業與事業單位、政府機關人員之間的社會保障雙軌運行和調整機制不同，三類在職人員之間社會保障負擔不同，其退休人員的待遇差距較大。同時，為數不少的非公有制企業從業人員、靈活就業人員、進城農民工、被征地農民還游離在養老保險體系之外。另外，區域經濟發展不平衡，也直接影響到社會保障水平的地區差別。

管理體制不統一致使社保管理失調和資源浪費。目前，江蘇社會保障管理職能分散在人社、民政、衛生、建設、財政等多個部門，具體政策由各行政管理部門擬訂和負責實施，以致社會保障制度體系的確立和某些環節的協調相互掣肘，相互推諉。另外，現行的社會保障機構中社會保險費的征繳主體不統一，經辦機構繁多，并各自建立起了一套獨立的運營機構和信息處理系統，這使得社會保障管理資源浪費，管理成本明顯提高。

運行機制不完善致使社保統籌層次低和轉接難。目前，江蘇各地社會保險統籌層次較低，造成了市縣之間、城市之間退休人員退休金待遇差距較大，職工在跨統籌區域變換工作時，社會保險關系的轉移還有障礙，致使許多進城務工人員不愿意參保。同時，由于不同社會人群擁有不同的社會保障制度，政策差異大，制度分割嚴重，相互不銜接，致使轉接難度大。

二、推進江蘇城鄉社會保障制度接軌的對策建議

突破制度設計藩籬，加快推進城鄉區域接軌。從提高統籌層次入手，加快推進“雙軌制運行”的城鄉基本養老保障制度接軌。一是繼續在全省整合新農保和城鎮居民養老保險兩項制度，建立城鄉一體的居民社會養老保險制度，縮小城鄉之間、區域之間的醫保差距。二是建立面向城鄉從業人員統一的職工基本醫療保險制度，形成全省統一的國民健康保險制度。三是改革城鄉老年津貼制度，將農村計劃生育戶、雙女戶的老年人獎勵輔助津貼制度向新型農村養老保險制度或城鄉居民老年津貼制度轉軌。四是推進城鄉社會救助制度接軌，建立城鄉統一的包括醫療、教育、救災、住房和司法援助等在內的社會救助體系。積極探索建立異地就醫結算機制，構建自由順暢的基本保險轉移接續關系。首先，進一步完善省級醫保結算平臺。在省級職工醫療保險結算中心的基礎上，以省級異地就醫結算平臺為樞紐，建立各省轄市醫保信息數據管理系統，實現異地就醫由單向聯網結算到雙向即時結算的目標。其次，積極推進長三角地區“醫保互通”機制建設。通過建立參保地委托就醫地統籌管理的協作機制，建立長三角各地互認與合并計算、統籌基金轉移比例的協調機制；建立常態化的關于藥品、醫療服務和醫用材料支付標準等的磋商和談判機制，實現長三角核心城市間參保人員異地就醫網聯結算，解決“有醫保難享受”的突出問題。

破除運行管理分割，加快推進管理機制接軌。探索創新性管理。按照精簡、高效和統一的原則，各地應因地制宜地探索兩種管理運行模式：一是打破部門利益羈絆，形成一個獨立的管理運行中心；二是由一個綜合職能部門統轄整個社保管理運行工作。通過整合經辦資源，完善社會保障公共服務綜合功能。加快信息化建設。從省一級開始，率先破除橫向壁壘，借助實施“金保工程”二期建設項目，建立全省統一的社會保障信息系統。同時，推行社會保障一卡通，加快建立全省統一的社會化服務體系。實行市場化運作。優化制度政策層面設計，從推動“管辦分開”改革入手，重構新型社保公共服務機制；提升經辦機構管理服務能力，從引進“第三方監管”改革切入，重構新型社保公共服務動力機制；剝離行政和經辦雙重職能，加快“市場化運作”改革步伐，重構醫、保、患三方博弈的新平衡。

破解資源分布失衡，加快推進服務體系接軌。加強鎮村醫療衛生機構基礎性建設。通過合理調整鎮村醫療衛生資源布局，加快形成“政府主導”、“多元供給”的公共醫療服務供給新格局，提高村衛生室、社區衛生服務中心、二級和三級醫療機構門診補償比例。建立“首診在基層”的運行機制。對于人口流入較多的重點欠發達地區，應加大財政轉移支付的力度，安排醫療建設的專項資金，提升基層醫療服務能力；對于人口規模小且農村人口外出較多的地區，應重點加強縣和中心鎮醫院的醫療服務資源的配備，提升其醫療綜合服務水平。有效提升農村醫療衛生人員專業素質。實行規范的全員培訓考核激勵機制，考核結果與收入水平掛鉤，提高鄉村醫生的工作積極性。逐步放開醫療服務市場特別是基層市場，允許更多有資質的執業醫師從事個體診所和私人醫院的經營。

〔本文系中共江蘇省委研究室吳劍銘承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇推進城鄉社會保障制度接軌關鍵問題研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華endprint