事業(yè)單位分類改革問題研究

程爽　孫紅軍　李紅　滑志鵬

摘要：指出了經過多年的探索，如今我國事業(yè)單位改革已經進入新的階段，確立了事業(yè)單位分類改革的基本方式，并取得了一定成效。探討了在具體實施方案、制度指定方面仍存在的問題，提出了制定切實可行的政策和確立完善的具體制度，為事業(yè)單位改革提供參考。

關鍵詞：事業(yè)單位；分類改革；自收自支事業(yè)單位

1引言

事業(yè)單位是我國特有的一種介于政府機構和企業(yè)之間的組織機構，主要為社會提供公共服務和公共產品。我國現(xiàn)有約126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬名正式職工，900萬名離退休人員，涉及國內居民、企業(yè)生產生活的方方面面，是經濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體。事業(yè)單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

但同時也應該看到，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，部分事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活，工作效率低下；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高，不能滿足社會日益增長的對公益服務的需要；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱，這些問題都影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，因此迫切需要通過分類推進事業(yè)單位改革加以解決。

2事業(yè)單位分類改革發(fā)展歷程與政策分析

2.1事業(yè)單位改革發(fā)展歷程

我國的事業(yè)單位改革自20世紀80年代中期開始，先后歷經幾個重要階段，在不斷的探索和總結的過程中，形成了現(xiàn)今事業(yè)單位分類改革的政策。

第一階段，1985～1992年，這一期間，國家有關部門先后針對科研單位、衛(wèi)生事業(yè)單位、教育事業(yè)單位、藝術表演團體發(fā)布政策，陸續(xù)開展對科學技術、教育、衛(wèi)生、文化等領域內的體制改革，事業(yè)單位改革逐步展開。

第二階段，1993～2005年，這一階段中，國家關于事業(yè)單位改革重視程度不斷加大，對其認識不斷深化，在具體領域和總體方向確定方面取得了一定成果。分類改革的方式，在這一時期得到確定。

第三階段，2006～2010年，《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中明確要求加快推進事業(yè)單位分類改革。部分地區(qū)開始制定事業(yè)單位分類改革方案、開展了事業(yè)單位分類改革的試點工作，并取得了一些成效。2010年底，出版行業(yè)全行業(yè)改制完成，為其他行業(yè)的改制提供了示范。這一時期也是分類改革和具體制度構建的探索過程。

第四階段，2011年至今。2011年3月下發(fā)、2012年4月公開發(fā)布的《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），標志著我國事業(yè)單位改革進入全新階段。《指導意見》對改革的重要意義、指導思想、基本原則、總體目標與主要內容等進行整體部署，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，明確了改革總體目標及階段性目標。今后5年，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，到2020年建立起完善的管理體制和運行機制，形成基中國特色公益服務體系。

2.2事業(yè)單位分類改革政策分析

2.2.1改革層面不斷深化

行業(yè)事業(yè)單位改革方面，文化表演、出版?zhèn)髅胶蜋z測檢驗等領域內的事業(yè)單位，正在進行或已經完成了轉企改制工作。在制度方面，人事制度改革、養(yǎng)老醫(yī)療制度、內部控制制度方面都有相關政策出臺指導。截至2010年，全國實行聘用制度的事業(yè)單位和簽訂聘用合同的人員接近80%。

2.2.2分類改革方向細化

對事業(yè)單位進行分類，有針對性的指定改革措施，是我國現(xiàn)行事業(yè)單位改革的重要方式。具體分類的方法經歷了兩個階段，且兩階段之間存在繼承和合理化發(fā)展的內在聯(lián)系。

在1993年的指導政策中，根據(jù)國家財政撥款模式不同，將事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類，分別進行有針對性的管理（圖1）。

現(xiàn)階段，我國事業(yè)單位分類的主要依據(jù)為社會功能，依職能將事業(yè)單位分為主要承擔行政職能、主要進行生產經營和主要提供公共服務三類，稱為“大三類”。主要承擔行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能剝離或者并歸政府部門；主要從事生產經營活動、自收自支類的事業(yè)單位采用的經營方式類似于企業(yè)，因此如此類事業(yè)單位在經營的過程中采用市場化的方式，將能夠得到較好的發(fā)展。

近年來對于分類主要變化是，2011年《指導意見》相較于2008年中央編辦的《關于事業(yè)單位分類試點的意見》，不再將公益類事業(yè)單位劃定為三類，取消原有公益三類即”提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位”，所有公益類事業(yè)單位都能或多或少獲得國家財政的支持，對具有公益性質且能

2.2.3強調公益性職能

根據(jù)2011年《指導意見》中的描述，事業(yè)單位分類改革的總體目標為到2020年我國事業(yè)單位改革完成，并形成中國特色公益服務體系。生產經營類和有行政職能的事業(yè)單位通過轉企改制、行政職能的剝離和歸并等方式脫離事業(yè)單位范圍。從而改變事業(yè)單位現(xiàn)有機構設置冗雜、國家財政負擔過大的現(xiàn)狀。

3地方事業(yè)單位分類改革實施方案案例

分析

3.1北京市事業(yè)單位分類改革實施方案

2011年中共北京市委北京市人民政府發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的實施意見》；2013年，北京市人民政府辦公廳再次發(fā)布《關于事業(yè)單位分類的實施意見》等6個配套文件，具體指導改革工作。實施方案及配套文件主要內容如表1所示。

分類行政類事業(yè)單位經營類事業(yè)單位公益類事業(yè)單位類別認定完全或主要承擔行政職能，形式行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權；承擔行政職能、行使行政職權、具有國家有關法律法規(guī)和中央有關政策的明確規(guī)定；承擔行政職能、形式行政職權，具有各級機構編制部門有關文件的明確確認主要從事生產經營活動，并以盈利為目的；提供的產品和服務不屬于政府必須提供的公益服務；提供的產品或服務可以由市場配置資源公益一類事業(yè)單位：面向社會提供基本公益服務；不能或不宜由市場配置資源；宗旨、業(yè)務范圍和服務規(guī)范由國家確定。公益二類事業(yè)單位：面向社會提供公益服務，可部分由市場配置資源；按照國家確定的公益目標和標準開展活動；在確保公益目標的前提下，可依據(jù)相關法律法規(guī)提供與主業(yè)相關的服務，收益的使用按國家有關規(guī)定執(zhí)行。改革過程逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，不再批準設立行政類事業(yè)單位；過渡期內行政類事業(yè)單位參照行政機構管理；規(guī)范和調整事業(yè)單位承擔的涉及管理公共事務職能在轉制過渡期間，轉制單位原事業(yè)編制內職工的住房公積金中由財政負擔部分，轉制后繼續(xù)由財政部門撥付；轉制單位轉制后按照企業(yè)頒發(fā)參加社會保險；轉制后具備條件的企業(yè)，可以按照有關規(guī)定為職工建立企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險——財政改革轉為行政機構后，按照行政單位預算管理方式給予全額經費保障；尚未調整到位的事業(yè)單位，各項經費由同級財政部門按照行政單位預算方式予以保障已認定從事生產經營活動的事業(yè)單位轉制為企業(yè)后，財政部門不提供經費，其取得的收入依法納稅、自主安排使用公益一類：按照公共財政的保障原則和實際公共需求給予相應經費保障；公益二類：根據(jù)事業(yè)發(fā)展需求給予適當經費補助。國有資產endprint

管理成建制轉為行政機構的事業(yè)單位，在資產清查等工作基礎上辦理資產無償劃轉；承擔部分行政管理職能的事業(yè)單位，設計資產劃轉的，由劃出、入雙方分別報主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報同級財政部門批準后辦理資產無償劃轉手續(xù)對改革后轉制為企業(yè)的事業(yè)單位，應當按照有關規(guī)定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，并由同級財政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產權關系，加強和復返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產權轉讓、資產重組等重大事項，需經主管部門審核后報同級財政部門批準后實施。收入分配適應事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機構的工資管理辦法對從事生產經營活動的事業(yè)單位，逐步實行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務的事業(yè)單位，根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，結合績效管理方式的調整和公益目標的事項程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機制和管理辦法。

備注：為機關行使職能提供支持保障且不面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機關行使職能提供支持保障，同時又面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認定條件，但承擔的職能涉及管理公共事務職能的事業(yè)單位，暫時納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實施方案及其配套文件主要包括別認定、改革內容、財政改革、國有資產管理、收入分配制度等幾個方面，內容基本涵蓋了《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》及其配套文件所要求的主要內容，對北京市當?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導作用。

但是北京市實施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構兩方面的內容。事實上，各地的實施方案相對國家的《指導意見》及配套文件都有所調整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進速度緩慢的癥結所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機構的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設機構的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進行全面深入的分類改革，預先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產經營類事業(yè)單位所占比例相當，約占14%；吉林省承擔行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運管理、公路行政管理、道路運輸管理、動物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產經營類。三省目錄主要包括工程勘察設計、演出中介、非時政類報刊出版、經營性文藝演出、影視音像制作、經濟鑒證類社會中介、經營性食宿餐飲服務單位。黑吉兩省此類單位還包括農業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務兩個類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產經營類別；黑吉兩省將開發(fā)應用型科研化為生產經營類，基礎性科研則列為公益一類、基礎應用科研、農林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會保障類、公共安全類、社會經濟服務類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實情況有待提高

經過多年的探索和完善，目前已經形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經初步完成了轉企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機構部門數(shù)量多、涉及領域多、涉及社會居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學者指出，事業(yè)單位改革實改革的原動力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊伍能夠自覺自愿落實國家和地方的相關政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進程度不一

雖然目前距離《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中的5年目標還有一年多的時間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關方案和指導意見的程度。晉渝粵浙滬五個試點省市的事業(yè)單位分類推進程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點省、市范圍，并在全國范圍內保質保量的推進，是事業(yè)單位改革中的第二個問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標完成后，我國將只存在為社會提供共用服務的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內部財政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實處的具體制度改革方案。

4.2關于事業(yè)單位分類改革的幾點思考

4.2.1制定切實可行的政策和制度模式

5個試點省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點經驗具有一定的代表性。多角度全面分析試點省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經驗，并就不足和經驗進行針對性的總結和推廣，對下一步指定切實可行的政策將有很大幫助。針對已經或計劃進行轉企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關人員的合理利益，促進轉企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進，各方合力促進事業(yè)單位分類改革

在推進事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進改革進程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機構和下設事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認識、統(tǒng)一改革目標，合理促進改革進程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調發(fā)展。

參考文獻：

[1] 鄭忠德.我國事業(yè)單位改革走向分析[J].山東社會科學，2003（1）.

[2] 范恒山.關于中國事業(yè)單位改革幾個重要問題的思考[J].中國經貿導報，2004（12）.

[3] 左益洋，彭勃.法人治理結構視域下的事業(yè)單位改革[J].中國商界，2010（8）.

[4] 王瀾明.改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧[J].中國行政管理，2010（6）.

[5] 周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經驗與思考[J].中國行政管理，2010（10）.endprint

管理成建制轉為行政機構的事業(yè)單位，在資產清查等工作基礎上辦理資產無償劃轉；承擔部分行政管理職能的事業(yè)單位，設計資產劃轉的，由劃出、入雙方分別報主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報同級財政部門批準后辦理資產無償劃轉手續(xù)對改革后轉制為企業(yè)的事業(yè)單位，應當按照有關規(guī)定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，并由同級財政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產權關系，加強和復返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產權轉讓、資產重組等重大事項，需經主管部門審核后報同級財政部門批準后實施。收入分配適應事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機構的工資管理辦法對從事生產經營活動的事業(yè)單位，逐步實行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務的事業(yè)單位，根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，結合績效管理方式的調整和公益目標的事項程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機制和管理辦法。

備注：為機關行使職能提供支持保障且不面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機關行使職能提供支持保障，同時又面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認定條件，但承擔的職能涉及管理公共事務職能的事業(yè)單位，暫時納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實施方案及其配套文件主要包括別認定、改革內容、財政改革、國有資產管理、收入分配制度等幾個方面，內容基本涵蓋了《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》及其配套文件所要求的主要內容，對北京市當?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導作用。

但是北京市實施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構兩方面的內容。事實上，各地的實施方案相對國家的《指導意見》及配套文件都有所調整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進速度緩慢的癥結所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機構的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設機構的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進行全面深入的分類改革，預先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產經營類事業(yè)單位所占比例相當，約占14%；吉林省承擔行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運管理、公路行政管理、道路運輸管理、動物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產經營類。三省目錄主要包括工程勘察設計、演出中介、非時政類報刊出版、經營性文藝演出、影視音像制作、經濟鑒證類社會中介、經營性食宿餐飲服務單位。黑吉兩省此類單位還包括農業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務兩個類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產經營類別；黑吉兩省將開發(fā)應用型科研化為生產經營類，基礎性科研則列為公益一類、基礎應用科研、農林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會保障類、公共安全類、社會經濟服務類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實情況有待提高

經過多年的探索和完善，目前已經形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經初步完成了轉企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機構部門數(shù)量多、涉及領域多、涉及社會居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學者指出，事業(yè)單位改革實改革的原動力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊伍能夠自覺自愿落實國家和地方的相關政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進程度不一

雖然目前距離《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中的5年目標還有一年多的時間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關方案和指導意見的程度。晉渝粵浙滬五個試點省市的事業(yè)單位分類推進程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點省、市范圍，并在全國范圍內保質保量的推進，是事業(yè)單位改革中的第二個問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標完成后，我國將只存在為社會提供共用服務的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內部財政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實處的具體制度改革方案。

4.2關于事業(yè)單位分類改革的幾點思考

4.2.1制定切實可行的政策和制度模式

5個試點省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點經驗具有一定的代表性。多角度全面分析試點省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經驗，并就不足和經驗進行針對性的總結和推廣，對下一步指定切實可行的政策將有很大幫助。針對已經或計劃進行轉企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關人員的合理利益，促進轉企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進，各方合力促進事業(yè)單位分類改革

在推進事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進改革進程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機構和下設事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認識、統(tǒng)一改革目標，合理促進改革進程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調發(fā)展。

參考文獻：

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[5] 周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經驗與思考[J].中國行政管理，2010（10）.endprint

管理成建制轉為行政機構的事業(yè)單位，在資產清查等工作基礎上辦理資產無償劃轉；承擔部分行政管理職能的事業(yè)單位，設計資產劃轉的，由劃出、入雙方分別報主管部門審核，并由劃出（入）單位主管部門報同級財政部門批準后辦理資產無償劃轉手續(xù)對改革后轉制為企業(yè)的事業(yè)單位，應當按照有關規(guī)定進行資產清查、財務審計、資產評估，核實債權債務，界定和核實資產，并由同級財政部門依法核定國家資本金公益類事業(yè)單位，要按照“事企分開”的原則，與速辦企業(yè)建立以資金為紐帶的產權關系，加強和復返對所辦企業(yè)的監(jiān)管，確保國有資產保值增值。所辦企業(yè)涉及改制上市、產權轉讓、資產重組等重大事項，需經主管部門審核后報同級財政部門批準后實施。收入分配適應事業(yè)單位分類管理的需要，對承擔行政職能的事業(yè)單位，逐步參照執(zhí)行行政機構的工資管理辦法對從事生產經營活動的事業(yè)單位，逐步實行企業(yè)化的工資管理對從事公益服務的事業(yè)單位，根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，結合績效管理方式的調整和公益目標的事項程度等，探索建立不同的績效工資水平確定機制和管理辦法。

備注：為機關行使職能提供支持保障且不面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益一類；主要為機關行使職能提供支持保障，同時又面向社會提供有償服務的事業(yè)單位，納入公益二類；不符合行政類事業(yè)單位認定條件，但承擔的職能涉及管理公共事務職能的事業(yè)單位，暫時納入公益一類

北京市事業(yè)單位分類改革實施方案及其配套文件主要包括別認定、改革內容、財政改革、國有資產管理、收入分配制度等幾個方面，內容基本涵蓋了《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》及其配套文件所要求的主要內容，對北京市當?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導作用。

但是北京市實施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機構編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結構兩方面的內容。事實上，各地的實施方案相對國家的《指導意見》及配套文件都有所調整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進速度緩慢的癥結所在。

3.2部分省市事業(yè)單位分類目錄對比

我國事業(yè)單位從隸屬關系上來說，主要包括直屬于各級政府、人大、政協(xié)、法院等機構的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設機構的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領域十分廣泛。在這種情況下，要對事業(yè)單位進行全面深入的分類改革，預先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對比分析（圖2）。

如圖2所示，三省分類目錄中，生產經營類事業(yè)單位所占比例相當，約占14%；吉林省承擔行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內容方面，通過對比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運管理、公路行政管理、道路運輸管理、動物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無線電管理和測繪管理在三省分類不同，無線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產經營類。三省目錄主要包括工程勘察設計、演出中介、非時政類報刊出版、經營性文藝演出、影視音像制作、經濟鑒證類社會中介、經營性食宿餐飲服務單位。黑吉兩省此類單位還包括農業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務兩個類別。值得注意的是，三省對于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產經營類別；黑吉兩省將開發(fā)應用型科研化為生產經營類，基礎性科研則列為公益一類、基礎應用科研、農林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會保障類、公共安全類、社會經濟服務類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

2014年7月綠色科技第7期4事業(yè)單位改革問題與建議

4.1事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1政策落實情況有待提高

經過多年的探索和完善，目前已經形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經初步完成了轉企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機構部門數(shù)量多、涉及領域多、涉及社會居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬人的切身利益，改革難度大。有學者指出，事業(yè)單位改革實改革的原動力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊伍能夠自覺自愿落實國家和地方的相關政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2各地事業(yè)單位分類改革推進程度不一

雖然目前距離《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中的5年目標還有一年多的時間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關方案和指導意見的程度。晉渝粵浙滬五個試點省市的事業(yè)單位分類推進程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點省、市范圍，并在全國范圍內保質保量的推進，是事業(yè)單位改革中的第二個問題。

4.1.3公益類事業(yè)單位內部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標完成后，我國將只存在為社會提供共用服務的公益類事業(yè)單位。針對公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內部財政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實處的具體制度改革方案。

4.2關于事業(yè)單位分類改革的幾點思考

4.2.1制定切實可行的政策和制度模式

5個試點省市分別分布于我國中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點經驗具有一定的代表性。多角度全面分析試點省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經驗，并就不足和經驗進行針對性的總結和推廣，對下一步指定切實可行的政策將有很大幫助。針對已經或計劃進行轉企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種

方式，保證相關人員的合理利益，促進轉企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2統(tǒng)籌推進，各方合力促進事業(yè)單位分類改革

在推進事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進改革進程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級編委等事業(yè)單位管理機構和下設事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認識、統(tǒng)一改革目標，合理促進改革進程加快；其二，有針對性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調發(fā)展。

參考文獻：

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