我國地方政府信用評級制度創新研究

陳國緒

摘要：2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿，最終賦予了地方政府適度發債的權限，地方政府債券即將推出。報告指出，將建立地方政府信用評級制度，作為地方政府債券發行的防火墻。對此各方賦予各種期待，希望通過該制度實現兩方面目標：第一，服務于中央政府對于地方政府發債的限額控制與考核問責；第二，服務于市場對于地方政府債券的風險識別與價格確定。本文分析了我國推出地方政府債券可能面對的困境以及現行地方政府信用評級制度存在的問題，并提出了制定明確的地方政府信息披露制度、建立兩套并行的地方政府信用評級制度、逐步實現融資平臺與隱性擔保的退出以及改變市場主體級別競爭的成本與收益等建議。

關鍵詞：地方政府債券； 信用評級； 隱性擔保

中圖分類號：F8309文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）08010706

《中華人民共和國預算法》（后文簡稱《預算法》）禁止地方政府舉借債務，但為了完成中央政府下達的任務并發展當地經濟，各地政府通過建立地方政府融資平臺公司的方式規避了《預算法》的限制，發行了大量平臺公司債券。根據2013年底審計署公布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府債務合計1789萬億元，其中，融資平臺公司債務余額69 70442億元，占比4638%，是地方政府債務融資的最主要模式。但通過平臺公司進行地方政府融資的模式扭曲了信用結構，對經濟長期發展存在不良影響，近年來政府逐步推動著融資平臺債券向地方政府債券的轉變。2009年，國務院允許地方政府發行債券，但債券需要由國家財政部代理發行，并由財政部代為辦理償還手續。2011年，國務院開始試點地方政府債券的自行發債，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在批準的限額內自行實施債券發行，但債券全部由財政部代辦還本付息。此后，地方政府債券逐步實現從自行發債到自主發債的過渡。2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，并在地方政府債券開閘的同時強調了防火墻的建設問題，提出建立地方政府信用評級制度。目前由財政部國庫司牽頭，清華大學等多家機構參與的研究團隊已對地方政府信用評級制度進行了初步研究，并對廣東揭陽等地進行了初步評級。

一、文獻綜述

近年來，地方政府債券成為了我國學術界的研究熱點，王征[1]基于當前經濟形勢，從政策調控角度提出應采取緊縮性貨幣政策與擴張性的財政政策，重點討論了對地方債實施宏觀審慎監管的方案。周學東[2]從發債主體與中央政府的關系和與銀行信貸的比例、發行制度、信息披露與監督管理等方面比較了我國地方政府平臺債與美日市政債的區別，指出平臺債存在信息不透明、缺乏監督管理機制、負債規模難以控制、加劇中央財政負擔和容易誘發金融危機等缺點并提出改進建議。周曉明[3]分析了地方債發行之中，土地財政、地方商業銀行以及影子銀行等關鍵點，提出應改變政府職能與經濟增長方式，并推動地方政府債券的發行。吳國平和王飛[4]介紹了拉美主要國家的聯邦財政體系及其地方債對于經濟的影響和地方債發行管理規范。黃志勇[5]指出，我國地方債規模大、信息披露不足、過分依賴土地財政、存在較大違約風險，提出應改變現行財稅體制、轉變政府職能與效率、完善公共事業投融資體制并將平臺債轉化為地方政府債券等政策建議。張超[6]以省級面板數據對土地財政以及平臺債券對于經濟增長的推動作用進行了實證分析，研究表明，就土地財政在全國范圍的影響而言，土地直接稅對于經濟的推動作用要大于土地出讓，更要大于以土地為抵押的平臺債，但中西部地區差異較大，建議應堵住土地財政漏洞，充分保護耕地。賈康[7]從財稅配套改革、區域金融生態環境和長效機制建立等視角討論了地方債務問題，提出應轉變平臺債券為地方政府債券，逐步弱化中央財政的隱性擔保，加大信息披露并建立地方政府信用評級制度。

對于地方政府信用評級制度，學術界的研究則相對有限。在業界，大公國際的蘇英[8]介紹了美國和日本地方政府債券的信用評級思路；中誠信國際的張佳和張英杰[9]介紹了穆迪和標普地方政府信用評級中的關鍵要素和步驟流程；中債資信的李海杉等[10]討論了我國地方政府在存續期限、財務報告以及外部關系方面存在的特征及對信用評級可能存在的影響。在學術界，安國俊[11]分析了大公國際提出的基于偏離度的評級思路，介紹了國際主要地方債券信用評級體系。閆明和顧煒宇[12]分析了地方政府信用評級的原則、要素與指標體系。筆者認為，從時間表來看，地方政府信用評級制度即將推出，但目前對此制度的研究還較為有限，主要停留在經驗介紹與指標體系的初步構建層面，且現有研究對于部分問題的認識尚不清晰，甚至在何為地方政府信用評級制度的概念方面尚未進行明確的界定，存在概念混淆、含糊不清的情況。本文旨在探討地方政府評級制度的創新設計，以期為政府部門進行制度設計提供決策依據。

二、我國地方政府債券發行之困境

我國地方政府現行融資模式的形成有其歷史必然性，以地方政府債券替代現有融資模式也存在著諸多困難。地方政府信用評級制度的建立被賦予諸多期望，但同樣也要面對以下挑戰。

1地方政府競爭機制催生地方政府債務

地方政府競爭機制是我國經濟三十多年來高速發展的核心動力，但也催生了地方政府的融資沖動，導致了當前20萬億元規模的地方債，成為我國政府當前難以平衡的選擇，截至2013年6月，地方政府性債務層級債務類型詳情，如表1所示。

摘要：2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿，最終賦予了地方政府適度發債的權限，地方政府債券即將推出。報告指出，將建立地方政府信用評級制度，作為地方政府債券發行的防火墻。對此各方賦予各種期待，希望通過該制度實現兩方面目標：第一，服務于中央政府對于地方政府發債的限額控制與考核問責；第二，服務于市場對于地方政府債券的風險識別與價格確定。本文分析了我國推出地方政府債券可能面對的困境以及現行地方政府信用評級制度存在的問題，并提出了制定明確的地方政府信息披露制度、建立兩套并行的地方政府信用評級制度、逐步實現融資平臺與隱性擔保的退出以及改變市場主體級別競爭的成本與收益等建議。

關鍵詞：地方政府債券； 信用評級； 隱性擔保

中圖分類號：F8309文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）08010706

《中華人民共和國預算法》（后文簡稱《預算法》）禁止地方政府舉借債務，但為了完成中央政府下達的任務并發展當地經濟，各地政府通過建立地方政府融資平臺公司的方式規避了《預算法》的限制，發行了大量平臺公司債券。根據2013年底審計署公布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府債務合計1789萬億元，其中，融資平臺公司債務余額69 70442億元，占比4638%，是地方政府債務融資的最主要模式。但通過平臺公司進行地方政府融資的模式扭曲了信用結構，對經濟長期發展存在不良影響，近年來政府逐步推動著融資平臺債券向地方政府債券的轉變。2009年，國務院允許地方政府發行債券，但債券需要由國家財政部代理發行，并由財政部代為辦理償還手續。2011年，國務院開始試點地方政府債券的自行發債，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在批準的限額內自行實施債券發行，但債券全部由財政部代辦還本付息。此后，地方政府債券逐步實現從自行發債到自主發債的過渡。2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，并在地方政府債券開閘的同時強調了防火墻的建設問題，提出建立地方政府信用評級制度。目前由財政部國庫司牽頭，清華大學等多家機構參與的研究團隊已對地方政府信用評級制度進行了初步研究，并對廣東揭陽等地進行了初步評級。

一、文獻綜述

近年來，地方政府債券成為了我國學術界的研究熱點，王征[1]基于當前經濟形勢，從政策調控角度提出應采取緊縮性貨幣政策與擴張性的財政政策，重點討論了對地方債實施宏觀審慎監管的方案。周學東[2]從發債主體與中央政府的關系和與銀行信貸的比例、發行制度、信息披露與監督管理等方面比較了我國地方政府平臺債與美日市政債的區別，指出平臺債存在信息不透明、缺乏監督管理機制、負債規模難以控制、加劇中央財政負擔和容易誘發金融危機等缺點并提出改進建議。周曉明[3]分析了地方債發行之中，土地財政、地方商業銀行以及影子銀行等關鍵點，提出應改變政府職能與經濟增長方式，并推動地方政府債券的發行。吳國平和王飛[4]介紹了拉美主要國家的聯邦財政體系及其地方債對于經濟的影響和地方債發行管理規范。黃志勇[5]指出，我國地方債規模大、信息披露不足、過分依賴土地財政、存在較大違約風險，提出應改變現行財稅體制、轉變政府職能與效率、完善公共事業投融資體制并將平臺債轉化為地方政府債券等政策建議。張超[6]以省級面板數據對土地財政以及平臺債券對于經濟增長的推動作用進行了實證分析，研究表明，就土地財政在全國范圍的影響而言，土地直接稅對于經濟的推動作用要大于土地出讓，更要大于以土地為抵押的平臺債，但中西部地區差異較大，建議應堵住土地財政漏洞，充分保護耕地。賈康[7]從財稅配套改革、區域金融生態環境和長效機制建立等視角討論了地方債務問題，提出應轉變平臺債券為地方政府債券，逐步弱化中央財政的隱性擔保，加大信息披露并建立地方政府信用評級制度。

對于地方政府信用評級制度，學術界的研究則相對有限。在業界，大公國際的蘇英[8]介紹了美國和日本地方政府債券的信用評級思路；中誠信國際的張佳和張英杰[9]介紹了穆迪和標普地方政府信用評級中的關鍵要素和步驟流程；中債資信的李海杉等[10]討論了我國地方政府在存續期限、財務報告以及外部關系方面存在的特征及對信用評級可能存在的影響。在學術界，安國俊[11]分析了大公國際提出的基于偏離度的評級思路，介紹了國際主要地方債券信用評級體系。閆明和顧煒宇[12]分析了地方政府信用評級的原則、要素與指標體系。筆者認為，從時間表來看，地方政府信用評級制度即將推出，但目前對此制度的研究還較為有限，主要停留在經驗介紹與指標體系的初步構建層面，且現有研究對于部分問題的認識尚不清晰，甚至在何為地方政府信用評級制度的概念方面尚未進行明確的界定，存在概念混淆、含糊不清的情況。本文旨在探討地方政府評級制度的創新設計，以期為政府部門進行制度設計提供決策依據。

二、我國地方政府債券發行之困境

我國地方政府現行融資模式的形成有其歷史必然性，以地方政府債券替代現有融資模式也存在著諸多困難。地方政府信用評級制度的建立被賦予諸多期望，但同樣也要面對以下挑戰。

1地方政府競爭機制催生地方政府債務

地方政府競爭機制是我國經濟三十多年來高速發展的核心動力，但也催生了地方政府的融資沖動，導致了當前20萬億元規模的地方債，成為我國政府當前難以平衡的選擇，截至2013年6月，地方政府性債務層級債務類型詳情，如表1所示。

摘要：2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿，最終賦予了地方政府適度發債的權限，地方政府債券即將推出。報告指出，將建立地方政府信用評級制度，作為地方政府債券發行的防火墻。對此各方賦予各種期待，希望通過該制度實現兩方面目標：第一，服務于中央政府對于地方政府發債的限額控制與考核問責；第二，服務于市場對于地方政府債券的風險識別與價格確定。本文分析了我國推出地方政府債券可能面對的困境以及現行地方政府信用評級制度存在的問題，并提出了制定明確的地方政府信息披露制度、建立兩套并行的地方政府信用評級制度、逐步實現融資平臺與隱性擔保的退出以及改變市場主體級別競爭的成本與收益等建議。

關鍵詞：地方政府債券； 信用評級； 隱性擔保

中圖分類號：F8309文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）08010706

《中華人民共和國預算法》（后文簡稱《預算法》）禁止地方政府舉借債務，但為了完成中央政府下達的任務并發展當地經濟，各地政府通過建立地方政府融資平臺公司的方式規避了《預算法》的限制，發行了大量平臺公司債券。根據2013年底審計署公布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府債務合計1789萬億元，其中，融資平臺公司債務余額69 70442億元，占比4638%，是地方政府債務融資的最主要模式。但通過平臺公司進行地方政府融資的模式扭曲了信用結構，對經濟長期發展存在不良影響，近年來政府逐步推動著融資平臺債券向地方政府債券的轉變。2009年，國務院允許地方政府發行債券，但債券需要由國家財政部代理發行，并由財政部代為辦理償還手續。2011年，國務院開始試點地方政府債券的自行發債，允許上海市、浙江省、廣東省和深圳市在批準的限額內自行實施債券發行，但債券全部由財政部代辦還本付息。此后，地方政府債券逐步實現從自行發債到自主發債的過渡。2014年4月份先后發布的《2014年財政預算報告》及《預算法草案》三審稿提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，并在地方政府債券開閘的同時強調了防火墻的建設問題，提出建立地方政府信用評級制度。目前由財政部國庫司牽頭，清華大學等多家機構參與的研究團隊已對地方政府信用評級制度進行了初步研究，并對廣東揭陽等地進行了初步評級。

一、文獻綜述

近年來，地方政府債券成為了我國學術界的研究熱點，王征[1]基于當前經濟形勢，從政策調控角度提出應采取緊縮性貨幣政策與擴張性的財政政策，重點討論了對地方債實施宏觀審慎監管的方案。周學東[2]從發債主體與中央政府的關系和與銀行信貸的比例、發行制度、信息披露與監督管理等方面比較了我國地方政府平臺債與美日市政債的區別，指出平臺債存在信息不透明、缺乏監督管理機制、負債規模難以控制、加劇中央財政負擔和容易誘發金融危機等缺點并提出改進建議。周曉明[3]分析了地方債發行之中，土地財政、地方商業銀行以及影子銀行等關鍵點，提出應改變政府職能與經濟增長方式，并推動地方政府債券的發行。吳國平和王飛[4]介紹了拉美主要國家的聯邦財政體系及其地方債對于經濟的影響和地方債發行管理規范。黃志勇[5]指出，我國地方債規模大、信息披露不足、過分依賴土地財政、存在較大違約風險，提出應改變現行財稅體制、轉變政府職能與效率、完善公共事業投融資體制并將平臺債轉化為地方政府債券等政策建議。張超[6]以省級面板數據對土地財政以及平臺債券對于經濟增長的推動作用進行了實證分析，研究表明，就土地財政在全國范圍的影響而言，土地直接稅對于經濟的推動作用要大于土地出讓，更要大于以土地為抵押的平臺債，但中西部地區差異較大，建議應堵住土地財政漏洞，充分保護耕地。賈康[7]從財稅配套改革、區域金融生態環境和長效機制建立等視角討論了地方債務問題，提出應轉變平臺債券為地方政府債券，逐步弱化中央財政的隱性擔保，加大信息披露并建立地方政府信用評級制度。

對于地方政府信用評級制度，學術界的研究則相對有限。在業界，大公國際的蘇英[8]介紹了美國和日本地方政府債券的信用評級思路；中誠信國際的張佳和張英杰[9]介紹了穆迪和標普地方政府信用評級中的關鍵要素和步驟流程；中債資信的李海杉等[10]討論了我國地方政府在存續期限、財務報告以及外部關系方面存在的特征及對信用評級可能存在的影響。在學術界，安國俊[11]分析了大公國際提出的基于偏離度的評級思路，介紹了國際主要地方債券信用評級體系。閆明和顧煒宇[12]分析了地方政府信用評級的原則、要素與指標體系。筆者認為，從時間表來看，地方政府信用評級制度即將推出，但目前對此制度的研究還較為有限，主要停留在經驗介紹與指標體系的初步構建層面，且現有研究對于部分問題的認識尚不清晰，甚至在何為地方政府信用評級制度的概念方面尚未進行明確的界定，存在概念混淆、含糊不清的情況。本文旨在探討地方政府評級制度的創新設計，以期為政府部門進行制度設計提供決策依據。

二、我國地方政府債券發行之困境

我國地方政府現行融資模式的形成有其歷史必然性，以地方政府債券替代現有融資模式也存在著諸多困難。地方政府信用評級制度的建立被賦予諸多期望，但同樣也要面對以下挑戰。

1地方政府競爭機制催生地方政府債務

地方政府競爭機制是我國經濟三十多年來高速發展的核心動力，但也催生了地方政府的融資沖動，導致了當前20萬億元規模的地方債，成為我國政府當前難以平衡的選擇，截至2013年6月，地方政府性債務層級債務類型詳情，如表1所示。