上海市浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置現狀及公平性分析

張煜+陳曉玲+周春紅等

摘要：[目的]分析2012年上海市浦東新區衛生監督派出機構人力資源公平性情況，為優化衛生監督人力資源配置提供依據。[方法]對浦東新區10個衛生監督派出機構2012年人力資源配置現況進行調查，利用洛倫茨（Lorenz）曲線、基尼（Gini）系數分析人力資源配置公平程度。[結果]2012年浦東新區衛生監督派出機構人力資源總量按常住人口、工作量分布的Gini系數均在0.3以下，為最佳的平均狀態；在地理分布上的Gini系數約為0.35，為正常狀態。[結論]按要求配置衛生監督人力資源；派出機構人力資源配置需綜合考慮服務人口、地域面積、管理相對人的情況；加強隊伍建設，提高衛生監督服務能力和工作效率。

關鍵詞： 衛生監督；派出機構；人力資源配置；公平性 中圖分類號： R 19文獻標志碼：B

Abstract：[Objective]By analyzing the human resources allocation fairness in Pudong New Area Health Inspection Agency in 2012， to provide a basis for optimizing allocation of human resources in health inspection area. [Methods]The human resources situation in 10 health inspection branches were investigated in 2012，and Lorenz curve，Gini coefficient analysis was done on human resource allocation fairness. [Results]In 2012，the Gini coefficient of the human resources distribution by the total resident population and the total working load of 10 health inspection branches were lower than 0.3， and it were in the perfect status.Gini coefficient in the geographical distribution was about 0.35，which was in the normal state.[Conclusion]It is important to allocate human resources according to the social requirement. The allocation of human resources in the branches must be done in consideration of serving population， geographic area， and management objects. It is important to strengthen team building and improve health inspection capabilities and efficiency.

Key words： Health inspection；Branch；Human resources allocation；Fairness

衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》、《關于衛生監督體系建設的實施意見》，上海市衛生局《關于進一步加強本市衛生監督體系建設的意見（試行）》規定，按“每3～5個鄉鎮、街道設置一個”的原則設置若干個衛生監督派出機構（分所或執法中隊）。派出機構主要承擔日常巡查和技術難度相對較低的執法任務，以及區縣衛生監督執行機構交辦的其他執法任務。衛生監督派出機構的設置使衛生監督工作的觸角延伸到了基層＼[1＼]。衛生監督人力資源的合理配置，關系到衛生監督服務的效率和公平性。我們以上海市浦東新區衛生監督派出機構人力資源為對象，從人口、地域、管理相對人分布等角度出發，利用洛倫茨（Lorenz）曲線、基尼（Gini）系數分析人力資源配置公平程度，為優化衛生監督人力資源配置提供依據。

1資料與方法

1.1數據來源

根據研究目的和要求，對浦東新區衛生監督的10個派出機構（執法中隊）進行調查；從上海市衛生監督核心業務系統和相關部門收集2012年的相關數據，包括街道（鎮）人口、面積、管理相對人數量。文中人口指常住人口。

1.2方法

1.2.1工作量和工作人員標化本文的管理相對人僅包括公共場所、控煙機構、二次供水、醫療機構、學校、托幼機構。由于每類管理相對人監督檢查所需時間不同，短則半小時不到，長則需要數小時，所以計算工作量時不能將管理相對人數量簡單相加。有的派出機構配有編外工作人員，從事檔案整理、筆錄錄入等內勤工作，承擔了監督員的部分工作；有的派出機構配有身患重大疾病監督員，工作需要照顧，所以計算人力資源時不能簡單計算監督員數量。經過專家認證后將工作量和工作人員予以標化。

1.2.2利用lorenz曲線和Gini系數進行公平性分析

lorenz曲線在經濟學上常用作地區之間收入差距或資源不平等的分析手段。lorenz曲線為向外凸的曲線，與橫坐標成 45度夾角時，稱為絕對均勻線。當曲線距離絕對均勻線越近時，表示地區間收入差距越小，資源分配較為平等；反之則表示地區間收入差距越大，資源分配越不平等。Gini系數是根據lorenz曲線計算出的反映社會收入分配公平程度的統計指標，Gini系數介于0～1之間， 愈接近0表示財富分配越公平＼[2＼]。衛生監督人力資源配置的Gini系數與配置公平性之間的關系是參照經濟學中人群收入分配公平性的Gini系數標準。0.3以下為最佳的平均狀態，0.3～0.4之間為正常狀態，超過0.4為警戒狀態，0.6以上則屬高度不公平的危險狀態＼[3＼]。

2結果

2.1浦東新區衛生監督派出機構管轄的區域人口、面積、管理相對人情況

2010年4月，按照屬地化綜合監督管理的原則，浦東新區成立了10個派出機構（執法中隊），每2～5個街道（鎮）設置1個執法中隊，每個執法中隊配置4～8名監督員，管轄30～100萬常住人口、40～200 km2、1 000～4 000戶管理相對人，承擔小型機構的公共衛生和醫療衛生監督管理職能。具體包括場所衛生、學校衛生、飲水衛生、傳染病防治、醫療執業、醫務人員、母嬰保健、血液安全、無證行醫等條線監督管理工作任務。

10個執法中隊在管轄常住人口、面積、管理相對人的分布不完全相同。以2012年為例，轄區常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的3倍；管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的8倍；轄區管理相對人數量最多的是第三執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的4倍（表1）。

2.2浦東新區衛生監督派出機構的工作量和人力資源標化后管轄人口、面積、工作量情況

結合專家認證以及管理要求，各類管理相對人監督檢查頻次和每次監督檢查所需的平均時間如下：公共場所2年覆蓋1次，每次0.68 h；控煙機構2年覆蓋1次，每次0.42 h；二次供水每年覆蓋1次，每次0.88 h；醫療機構每年覆蓋1次，每次1.67 h；學校和托幼機構每年覆蓋2次，每次分別是1.83 h和1.4 h。1名編外人員的工作量相當于0.63名監督員的工作量，1名身患重大疾病監督員工作量相當于0.53名監督員的工作量。

在工作量和人力資源標化后，每位監督員工作量和管理的常住人口、地域面積，各執法中隊相差較大。2012年底，人均管轄常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第六執法中隊，前者約為后者的2.5倍；人均管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的13倍；人均工作量最重的是第三執法中隊，最輕的是第八執法中隊，前者約為后者的2.5倍（表2）。

2.3浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每萬人口擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計人口百分比為橫坐標，以調查區域衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按人口分布的lorenz曲線圖（圖1）。計算得出2012年衛生監督人員總數按人口分布的Gini系數為0.178。

2.3.2按地理面積配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每平方公里擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計地理面積數量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按地理面積分布的lorenz曲線圖（圖2）。計算得出2012年衛生監督人員總數按地理面積分布的Gini系數為0.347。2.3.3按監督量配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按監督量從小到大排序，以調查區域累計監督量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按監督量分布的lorenz曲線圖（圖3）。

計算得出2012年衛生監督人員數按監督量分布的Gini系數為0.184。

3討論

3.1按要求配置衛生監督人力資源

2012年平均每個執法中隊人員數達5.6人，達到《上海市衛生監督工作績效考核實施辦法（試行）》（滬衛監督〔2011〕26號）中“每個派出機構不少于3人”

的規定。按照《上海市區域衛生規劃（2011—2020）》（滬府發〔2013〕6號）的規定：2015年每萬人口衛生監督員數達到0.6。按照2012年底浦東新區約526萬常住人口計算，應配衛生監督員316名。目前衛生監督人員數與配置標準相差甚遠，人力資源嚴重匱乏必然影響監督服務提供。

3.2派出機構人力資源配置需綜合考慮服務人口、地域面積、管理相對人的情況

由于派出機構所管轄的區域面積數、人口數、經濟發展水平不全相同，以城市為主的派出機構往往經濟發展水平較高，人口、管理相對人相對比較密集，衛生監督員密度就較低；而以城鄉結合、農村為主的派出管轄面積相對較廣，管理相對人比較分散，衛生監督服務的地理可及性就較低。衛生監督服務的立足點是各類管理對象，管理對象的數量和構成直接影響到工作量。因此，各類管理對象是衛生監督人力資源配置的重要參考因素＼[4＼]。所以在進行衛生監督人力資源配置的時候，要綜合考慮區域人口、地域面積、管理相對人數量和構成等影響因素，既能提高衛生監督服務的可及性，又能兼顧衛生監督工作的公平性。

3.3加強隊伍建設，提高衛生監督服務的能力和工作效率

嚴格把好“入門關”，從源頭上提高執法人員素質。充分利用網絡、多媒體等現代培訓手段，實現培訓方式多元化，優化衛生監督員的知識結構，使衛生監督員從傳統業務型向法制型、綜合型轉變，提高衛生監督員的綜合素質。開展衛生監督員績效考核，全面考核工作數量、工作質量、其他能力，做到獎勤罰懶、獎優罰劣。考核結果與人才選拔、職務晉升掛鉤，提高衛生監督隊伍的服務的能力和工作效率。

4參考文獻

[1]崔欣，于慶華，胡蕊，等.全國縣級衛生監督派出機構及派出人員數量現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春曉，馬林，何磅礴，等.2002—2006廣東省衛生資源配置公平性的趨勢研究＼[J＼].中國衛生資源，2010，13（6）：304-306.

[3]李謹邑，章烈輝，孫奕.GINI系數的SAS 編程計算＼[J＼].中國衛生統計雜志，2005，22（2）：108-109.

[4]謝洪彬，貝文，王紹鑫，等.上海市衛生監督人力資源配置均等化現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）

2結果

2.1浦東新區衛生監督派出機構管轄的區域人口、面積、管理相對人情況

2010年4月，按照屬地化綜合監督管理的原則，浦東新區成立了10個派出機構（執法中隊），每2～5個街道（鎮）設置1個執法中隊，每個執法中隊配置4～8名監督員，管轄30～100萬常住人口、40～200 km2、1 000～4 000戶管理相對人，承擔小型機構的公共衛生和醫療衛生監督管理職能。具體包括場所衛生、學校衛生、飲水衛生、傳染病防治、醫療執業、醫務人員、母嬰保健、血液安全、無證行醫等條線監督管理工作任務。

10個執法中隊在管轄常住人口、面積、管理相對人的分布不完全相同。以2012年為例，轄區常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的3倍；管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的8倍；轄區管理相對人數量最多的是第三執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的4倍（表1）。

2.2浦東新區衛生監督派出機構的工作量和人力資源標化后管轄人口、面積、工作量情況

結合專家認證以及管理要求，各類管理相對人監督檢查頻次和每次監督檢查所需的平均時間如下：公共場所2年覆蓋1次，每次0.68 h；控煙機構2年覆蓋1次，每次0.42 h；二次供水每年覆蓋1次，每次0.88 h；醫療機構每年覆蓋1次，每次1.67 h；學校和托幼機構每年覆蓋2次，每次分別是1.83 h和1.4 h。1名編外人員的工作量相當于0.63名監督員的工作量，1名身患重大疾病監督員工作量相當于0.53名監督員的工作量。

在工作量和人力資源標化后，每位監督員工作量和管理的常住人口、地域面積，各執法中隊相差較大。2012年底，人均管轄常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第六執法中隊，前者約為后者的2.5倍；人均管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的13倍；人均工作量最重的是第三執法中隊，最輕的是第八執法中隊，前者約為后者的2.5倍（表2）。

2.3浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每萬人口擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計人口百分比為橫坐標，以調查區域衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按人口分布的lorenz曲線圖（圖1）。計算得出2012年衛生監督人員總數按人口分布的Gini系數為0.178。

2.3.2按地理面積配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每平方公里擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計地理面積數量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按地理面積分布的lorenz曲線圖（圖2）。計算得出2012年衛生監督人員總數按地理面積分布的Gini系數為0.347。2.3.3按監督量配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按監督量從小到大排序，以調查區域累計監督量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按監督量分布的lorenz曲線圖（圖3）。

計算得出2012年衛生監督人員數按監督量分布的Gini系數為0.184。

3討論

3.1按要求配置衛生監督人力資源

2012年平均每個執法中隊人員數達5.6人，達到《上海市衛生監督工作績效考核實施辦法（試行）》（滬衛監督〔2011〕26號）中“每個派出機構不少于3人”

的規定。按照《上海市區域衛生規劃（2011—2020）》（滬府發〔2013〕6號）的規定：2015年每萬人口衛生監督員數達到0.6。按照2012年底浦東新區約526萬常住人口計算，應配衛生監督員316名。目前衛生監督人員數與配置標準相差甚遠，人力資源嚴重匱乏必然影響監督服務提供。

3.2派出機構人力資源配置需綜合考慮服務人口、地域面積、管理相對人的情況

由于派出機構所管轄的區域面積數、人口數、經濟發展水平不全相同，以城市為主的派出機構往往經濟發展水平較高，人口、管理相對人相對比較密集，衛生監督員密度就較低；而以城鄉結合、農村為主的派出管轄面積相對較廣，管理相對人比較分散，衛生監督服務的地理可及性就較低。衛生監督服務的立足點是各類管理對象，管理對象的數量和構成直接影響到工作量。因此，各類管理對象是衛生監督人力資源配置的重要參考因素＼[4＼]。所以在進行衛生監督人力資源配置的時候，要綜合考慮區域人口、地域面積、管理相對人數量和構成等影響因素，既能提高衛生監督服務的可及性，又能兼顧衛生監督工作的公平性。

3.3加強隊伍建設，提高衛生監督服務的能力和工作效率

嚴格把好“入門關”，從源頭上提高執法人員素質。充分利用網絡、多媒體等現代培訓手段，實現培訓方式多元化，優化衛生監督員的知識結構，使衛生監督員從傳統業務型向法制型、綜合型轉變，提高衛生監督員的綜合素質。開展衛生監督員績效考核，全面考核工作數量、工作質量、其他能力，做到獎勤罰懶、獎優罰劣。考核結果與人才選拔、職務晉升掛鉤，提高衛生監督隊伍的服務的能力和工作效率。

4參考文獻

[1]崔欣，于慶華，胡蕊，等.全國縣級衛生監督派出機構及派出人員數量現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春曉，馬林，何磅礴，等.2002—2006廣東省衛生資源配置公平性的趨勢研究＼[J＼].中國衛生資源，2010，13（6）：304-306.

[3]李謹邑，章烈輝，孫奕.GINI系數的SAS 編程計算＼[J＼].中國衛生統計雜志，2005，22（2）：108-109.

[4]謝洪彬，貝文，王紹鑫，等.上海市衛生監督人力資源配置均等化現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）

2結果

2.1浦東新區衛生監督派出機構管轄的區域人口、面積、管理相對人情況

2010年4月，按照屬地化綜合監督管理的原則，浦東新區成立了10個派出機構（執法中隊），每2～5個街道（鎮）設置1個執法中隊，每個執法中隊配置4～8名監督員，管轄30～100萬常住人口、40～200 km2、1 000～4 000戶管理相對人，承擔小型機構的公共衛生和醫療衛生監督管理職能。具體包括場所衛生、學校衛生、飲水衛生、傳染病防治、醫療執業、醫務人員、母嬰保健、血液安全、無證行醫等條線監督管理工作任務。

10個執法中隊在管轄常住人口、面積、管理相對人的分布不完全相同。以2012年為例，轄區常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的3倍；管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的8倍；轄區管理相對人數量最多的是第三執法中隊，最少的是第十執法中隊，前者約為后者的4倍（表1）。

2.2浦東新區衛生監督派出機構的工作量和人力資源標化后管轄人口、面積、工作量情況

結合專家認證以及管理要求，各類管理相對人監督檢查頻次和每次監督檢查所需的平均時間如下：公共場所2年覆蓋1次，每次0.68 h；控煙機構2年覆蓋1次，每次0.42 h；二次供水每年覆蓋1次，每次0.88 h；醫療機構每年覆蓋1次，每次1.67 h；學校和托幼機構每年覆蓋2次，每次分別是1.83 h和1.4 h。1名編外人員的工作量相當于0.63名監督員的工作量，1名身患重大疾病監督員工作量相當于0.53名監督員的工作量。

在工作量和人力資源標化后，每位監督員工作量和管理的常住人口、地域面積，各執法中隊相差較大。2012年底，人均管轄常住人口最多的是第五執法中隊，最少的是第六執法中隊，前者約為后者的2.5倍；人均管轄面積最大的是第十執法中隊，最小的是第三執法中隊，前者約為后者的13倍；人均工作量最重的是第三執法中隊，最輕的是第八執法中隊，前者約為后者的2.5倍（表2）。

2.3浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每萬人口擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計人口百分比為橫坐標，以調查區域衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按人口分布的lorenz曲線圖（圖1）。計算得出2012年衛生監督人員總數按人口分布的Gini系數為0.178。

2.3.2按地理面積配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按每平方公里擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計地理面積數量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按地理面積分布的lorenz曲線圖（圖2）。計算得出2012年衛生監督人員總數按地理面積分布的Gini系數為0.347。2.3.3按監督量配置公平性將執法中隊管轄的10個不同區域按監督量從小到大排序，以調查區域累計監督量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，繪制出衛生監督人員數按監督量分布的lorenz曲線圖（圖3）。

計算得出2012年衛生監督人員數按監督量分布的Gini系數為0.184。

3討論

3.1按要求配置衛生監督人力資源

2012年平均每個執法中隊人員數達5.6人，達到《上海市衛生監督工作績效考核實施辦法（試行）》（滬衛監督〔2011〕26號）中“每個派出機構不少于3人”

的規定。按照《上海市區域衛生規劃（2011—2020）》（滬府發〔2013〕6號）的規定：2015年每萬人口衛生監督員數達到0.6。按照2012年底浦東新區約526萬常住人口計算，應配衛生監督員316名。目前衛生監督人員數與配置標準相差甚遠，人力資源嚴重匱乏必然影響監督服務提供。

3.2派出機構人力資源配置需綜合考慮服務人口、地域面積、管理相對人的情況

由于派出機構所管轄的區域面積數、人口數、經濟發展水平不全相同，以城市為主的派出機構往往經濟發展水平較高，人口、管理相對人相對比較密集，衛生監督員密度就較低；而以城鄉結合、農村為主的派出管轄面積相對較廣，管理相對人比較分散，衛生監督服務的地理可及性就較低。衛生監督服務的立足點是各類管理對象，管理對象的數量和構成直接影響到工作量。因此，各類管理對象是衛生監督人力資源配置的重要參考因素＼[4＼]。所以在進行衛生監督人力資源配置的時候，要綜合考慮區域人口、地域面積、管理相對人數量和構成等影響因素，既能提高衛生監督服務的可及性，又能兼顧衛生監督工作的公平性。

3.3加強隊伍建設，提高衛生監督服務的能力和工作效率

嚴格把好“入門關”，從源頭上提高執法人員素質。充分利用網絡、多媒體等現代培訓手段，實現培訓方式多元化，優化衛生監督員的知識結構，使衛生監督員從傳統業務型向法制型、綜合型轉變，提高衛生監督員的綜合素質。開展衛生監督員績效考核，全面考核工作數量、工作質量、其他能力，做到獎勤罰懶、獎優罰劣。考核結果與人才選拔、職務晉升掛鉤，提高衛生監督隊伍的服務的能力和工作效率。

4參考文獻

[1]崔欣，于慶華，胡蕊，等.全國縣級衛生監督派出機構及派出人員數量現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春曉，馬林，何磅礴，等.2002—2006廣東省衛生資源配置公平性的趨勢研究＼[J＼].中國衛生資源，2010，13（6）：304-306.

[3]李謹邑，章烈輝，孫奕.GINI系數的SAS 編程計算＼[J＼].中國衛生統計雜志，2005，22（2）：108-109.

[4]謝洪彬，貝文，王紹鑫，等.上海市衛生監督人力資源配置均等化現狀分析＼[J＼].中國衛生監督雜志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）