論建國以來黨堅持依法執(zhí)政的基本經(jīng)驗

陳昊

摘 要：黨堅持依法執(zhí)政的歷史始于建國執(zhí)政之初，經(jīng)過六十多年依法執(zhí)政的探索和實踐，中國共產(chǎn)黨逐漸搞清楚“什么是依法執(zhí)政，怎樣堅持依法執(zhí)政”的問題。總結(jié)和汲取建國以黨堅持依法執(zhí)政的基本經(jīng)驗，將有助于認識和把握堅持依法執(zhí)政的基本規(guī)律，對于推動黨的依法執(zhí)政能力建設具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；依法執(zhí)政；經(jīng)驗

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0309-02

我們黨是一個追求真理、修正錯誤，善于總結(jié)經(jīng)驗、不斷提高自己的黨。在建國以來半個多世紀的執(zhí)政實踐中，黨的執(zhí)政方式適應現(xiàn)代民主法治的需要，逐漸從依政策執(zhí)政過渡到了依法執(zhí)政；并在堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導的過程中，圍繞依法執(zhí)政進行了艱辛而富有成效的探索。其中既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。從歷史的角度看，這都日益加深了黨對依法執(zhí)政的認識，構(gòu)成了建國以來黨在依法執(zhí)政問題上的基本經(jīng)驗。

一、堅持依法執(zhí)政，必須從根本上堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一

第一，黨的領(lǐng)導是依法執(zhí)政的政治前提和根本保證。作為領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨的雙重角色，依法執(zhí)政體現(xiàn)了黨對執(zhí)政方式的理性選擇和執(zhí)政規(guī)律的科學把握，是黨對國家和社會實施領(lǐng)導的基本途徑。依法執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨，依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導并堅持的依法執(zhí)政。因此，堅持依法執(zhí)政決不是要削弱黨的領(lǐng)導，更不是取消黨的領(lǐng)導。作為依法執(zhí)政的組織者、領(lǐng)導者和推動者，黨的領(lǐng)導是堅持依法執(zhí)政的政治前提和根本保證，從而促進其在科學、民主、法治的軌道上順利實施。第二，人民當家作主是依法執(zhí)政的本質(zhì)歸依。黨所擁有的執(zhí)政權(quán)力來源于人民的認可和授權(quán)。在中國，憲法和法律是人民意志的反映，是“人民當家作主”的崇高表現(xiàn)。黨依法執(zhí)政的實質(zhì)就是依人民的意志，依憲法和法律的規(guī)定來實現(xiàn)“我們黨歷來以實現(xiàn)和發(fā)展人民民主為己任”的誓言。第三，依法治國是依法執(zhí)政的邏輯前提和必需基礎。國家的核心是政權(quán)問題，執(zhí)政強調(diào)的是執(zhí)政黨對于國家和社會的領(lǐng)導。因此作為必然的邏輯結(jié)果，依法治國貫徹到執(zhí)政領(lǐng)域就必然性地要求黨依法執(zhí)政。依法執(zhí)政也就成為依法治國方略的核心內(nèi)容和具體表現(xiàn)。依法治國是依法執(zhí)政的邏輯前提，它是政黨政治在現(xiàn)代法治國家的必然反映。同時，通過建設法治國家、有了健全的法律制度，黨依法執(zhí)政就有了切實可行的可依之法，真正使黨的依法執(zhí)政有法可依、違法可究。

二、堅持依法執(zhí)政，必須堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政的有機統(tǒng)一

科學執(zhí)政，重在強調(diào)黨要按照科學的思路、理論和科學的制度、方法來執(zhí)政，把加強黨的執(zhí)政能力建設建立在自覺運用執(zhí)政規(guī)律的基礎上。民主執(zhí)政，重在強調(diào)黨在治國理政時要堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當家作主，不斷提高社會主義民主政治能力。首先，依法執(zhí)政與民主執(zhí)政互為條件、不可分割。民主離不開法治，法治也離不開民主。這在黨的執(zhí)政史上已有深刻的教訓。固然，沒有民主可以存在法律，但沒有民主的法律只能成為專制的工具，決不可能為人民承認、接受，而這樣的依法執(zhí)政也只能歸于“人治”的不可逆性。其次，只有堅持民主執(zhí)政與依法執(zhí)政，才可能真正實現(xiàn)科學執(zhí)政。科學執(zhí)政的前提是遵循共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)律來科學界定黨的政治功能和社會功能，厘清黨與國家、政府、社會的關(guān)系。其關(guān)鍵問題是黨在發(fā)揮領(lǐng)導核心作用的同時，支持和保證國家的立法、司法、行政機關(guān)、經(jīng)濟文化組織和人民團體積極主動、獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。第三，科學執(zhí)政和民主執(zhí)政體現(xiàn)了黨的基本執(zhí)政理念和價值，也體現(xiàn)了黨的執(zhí)政本質(zhì)和執(zhí)政體制的客觀要求。

三、堅持依法執(zhí)政，必須堅持依法執(zhí)政與依法治黨的有機統(tǒng)一

治黨、執(zhí)政可以說是黨自身內(nèi)、外的兩大任務。黨要堅持依法執(zhí)政，這表明黨在帶領(lǐng)國家走向法治的歷史進程中，強調(diào)黨要把自己的活動置于憲法和法律所允許的范圍內(nèi)。打鐵須要自身硬。黨依法執(zhí)政的自身前提條件是黨要依法治黨。依法執(zhí)政不僅是黨執(zhí)政的法制化，也是黨自身建設的法制化。否則就會出現(xiàn)黨的執(zhí)政活動進入法治而黨的自身建設仍處自治、沒有擺脫人治的狀態(tài)。這就必然會使依法執(zhí)政缺乏主體條件、流于形式。因此，我們必須把二者有機統(tǒng)一起來，使執(zhí)政和治黨處于共同的法治目標和價值取向之中。所謂依法治黨，就是依照法律來治理、管理政黨。黨章是最根本的黨規(guī)黨法，但僅依章治黨，這是明顯不夠的。因為黨章大多是原則性的規(guī)定，涉及的大多是黨的內(nèi)部事務，較少涉及黨群、黨政關(guān)系，對黨的監(jiān)督明顯缺乏。因此，我們應該樹立依法治黨的意識，彌補依章治黨的不足。其一，對黨與人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)、人民團體的關(guān)系做出明確界定，使黨的工作有序可循、有法可遵。其二，可以把黨的活動有機地納入法治的軌道，有利于對黨實施有效監(jiān)督。因此，做到了依法治黨，即不把黨的事務完全當作內(nèi)部問題來處理，而是自覺地置于法律的監(jiān)督之下，那么依法執(zhí)政就有了黨內(nèi)良好的依法守法基礎，為黨依法執(zhí)政起著決定性的鋪墊作用。

四、堅持依法執(zhí)政，必須堅持加強黨對立法工作的領(lǐng)導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志

黨的路線、方針政策是體現(xiàn)人民利益的，應該要通過法定程序和法律形式把黨的主張變成國家意志。加強黨對立法工作的領(lǐng)導就必須做到，第一，要建立健全立法建議制度，使黨的建議進入立法程序。執(zhí)政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是依法執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。面對國家和社會，黨必須將本黨的主張作為立法建議提出來，由國家立法機關(guān)代表人民決定是否上升為法律。第二，黨要支持人大依法行使立法權(quán)。中國的人民代表大會制度是在黨的領(lǐng)導下建立和運行的。但黨領(lǐng)導立法工作只能是政治領(lǐng)導，主要表現(xiàn)為黨對國家大政、修憲立憲有建議權(quán)，對人大立法工作有民主監(jiān)督權(quán)。在這點上，黨不能直接享有人大的立法權(quán)力，更不能直接代替人大行使國家的立法工作。第三，黨依法通過法定的程序和方式保證在立法機關(guān)中的共產(chǎn)黨員占有多數(shù)。事實上，自建國以來，由于黨一貫性獲得全國人民的支持和信任，所以在歷屆人民代表大會的代表選舉中，黨員代表總是占多數(shù)。這就可以確保黨的政策能夠通過正當?shù)姆沙绦蛏仙秊榉伞ndprint

五、堅持依法執(zhí)政，必須堅持黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則，處理好執(zhí)政黨與公共權(quán)力的關(guān)系

“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級黨委、政府都要模范地執(zhí)行憲法和法律，防止和糾正以言代法、以權(quán)代法、干擾執(zhí)法的現(xiàn)象。要維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)；黨員和干部特別是領(lǐng)導干部要成為遵守憲法和法律的模范。”這些黨的相關(guān)規(guī)定都表明黨的執(zhí)政理念走向成熟，執(zhí)政方式趨于理性，執(zhí)政能力和水平不斷提高。依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，中國現(xiàn)有的權(quán)力體系由四種權(quán)力構(gòu)成，即黨的執(zhí)政權(quán)、人大的立法權(quán)、政府行政權(quán)、司法機關(guān)的司法權(quán)。從依法執(zhí)政的角度看，黨堅持依法執(zhí)政就在于堅持黨依法享有的執(zhí)政權(quán)，并在憲法和法律的范圍內(nèi)處理好黨與其余公共權(quán)力的關(guān)系。在憲法和法律體系的框架內(nèi)，公共權(quán)力之間應講求科學平衡。如果出現(xiàn)一部分權(quán)力大于另一部分權(quán)力或權(quán)力的絕對化，就必然會導致權(quán)大于法而產(chǎn)生法外施權(quán)的突出弊端。在黨的執(zhí)政史上，由于黨的一元化領(lǐng)導而導致四種權(quán)力合四為一，使黨的機關(guān)行政化，以黨代政，包攬一切。實踐證明，這既是嚴重的違憲行為，也是相當嚴重的執(zhí)政方式錯誤。十一屆三中全會以來，黨在政治體制改革的權(quán)力建構(gòu)上重新回到憲法和法律的框架內(nèi)，實行黨政分開的制度，即黨不再直接掌控國家權(quán)力，而是采取介入方式，通過國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的黨組及黨員的先鋒模范作用，有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導和執(zhí)政。黨要議大事、管全局，處于總的領(lǐng)導位置上，通過“四個支持”確保人大依法立法、政府依法行政、司法機關(guān)依法司法、人民團體依法開展工作。實踐證明，黨與公共權(quán)力的這種關(guān)系既有利于堅持黨的領(lǐng)導，又有利于黨正確處理與公共權(quán)力的關(guān)系、科學合理地在法律范圍內(nèi)構(gòu)建國家的整個權(quán)力體系，形成黨執(zhí)政的統(tǒng)一體，確保各方面都能對黨和國家、法律負責。

六、堅持依法執(zhí)政，必須堅持貫徹黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，進一步改革和完善黨的領(lǐng)導體制

在中國，黨處于執(zhí)政地位且黨推薦當選的領(lǐng)導干部掌握著國家職能權(quán)力機構(gòu)，這就要求我們必須從改革和完善黨的領(lǐng)導體制入手，以實現(xiàn)黨執(zhí)政方式的順利轉(zhuǎn)換。根據(jù)依法執(zhí)政的要求，中國的憲法、組織法應當增設相關(guān)條文，在條件成熟時制訂有關(guān)法律，以明確規(guī)定執(zhí)政黨依法執(zhí)政的原則、黨的執(zhí)政地位、黨的執(zhí)政權(quán)力、行使權(quán)力的程序以及法定的義務，規(guī)定黨組織與人大、政府、政協(xié)以及人民團體在國家生活中的職能關(guān)系，規(guī)定黨組織及黨員必須依法辦事，違法行為應當承擔法律責任。在此基礎上，黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，進一步改革和完善黨對國家政權(quán)機關(guān)以及社會生活的領(lǐng)導體制。為此，黨就必須正確處理好黨依法執(zhí)政與人大、政府、政協(xié)等依法行使職權(quán)的關(guān)系，特別是黨要處理好黨與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系。要明確執(zhí)政黨不是行政組織，而是以奪取、執(zhí)掌政權(quán)為目標的政治組織。黨組織不應取代國家公共權(quán)力機關(guān)直接對社會進行管理。要堅持黨政分開的原則，通過在國家政權(quán)機關(guān)設立黨組織以及向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要領(lǐng)導干部，實現(xiàn)黨對國家政權(quán)的控制。同時，黨要支持各個國家機關(guān)獨立地開展工作。這種“支持”既不是“代行職權(quán)”，也不是“放任不管”，而是要保證黨在國家政權(quán)中的領(lǐng)導核心地位，保證各方協(xié)調(diào)一致地實現(xiàn)黨的執(zhí)政意圖和主張。其次，進一步完善黨組織自身內(nèi)部的領(lǐng)導體制。一是健全和完善黨的代表大會制度，樹立黨代會在黨內(nèi)最高領(lǐng)導機關(guān)的權(quán)威地位；二要健全完善黨的集體領(lǐng)導制度，確保黨的委員會對重大問題的決策權(quán)；三要明確劃分黨委內(nèi)部權(quán)力分工，對其各自的職責進行明確規(guī)定，做到權(quán)責相符。endprint