養老保險“雙軌制”現存蔽端與改革政策取向

施小蘭

摘 要：養老保險是社會保險制度的主要組成部分，也是中國社會保障制度的重要內容之一，養老保險制度的正常有序運營關系到整個社會保障制度的長期發展。中國養老保險制度的雙軌運行使機關事業單位職工與企業職工之間的養老金差距大，影響了社會公平，也阻礙了人才的合理流動。從改革實踐和理論研究上來看，中國現行養老保險雙軌制明顯滯后于經濟社會發展的需要。如何有效推進養老保險雙軌制改革，不僅僅是維護社會公平的需要，也是構建中國科學合理養老保險體系的必然要求。

關鍵詞：養老保險；“雙軌制”；改革

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0072-02

中國的養老保險制度改革，經過二十余年的探索與實踐，已取得顯著成效，但由于制度的整體安排、改革措施的一致性等原因，使養老保險制度在不斷發展中顯露出一些問題。其中，導致企業與機關事業單位退休人員養老保險待遇差距懸殊的養老保險雙軌制，已在近年來成為一個越來越突出并且引起社會廣泛關注的社會問題，成為影響社會和諧的因素之一。

一、養老保險“雙軌制”的弊端

中國現行的養老保險“雙軌制”，是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。企業職工實行由企業用人單位和職工本人按一定標準繳納養老保險費，在其退休后由社會保險基金支付待遇的養老金制度；機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放。這種“雙軌制”模式自20世紀90年代初施行以來，在由計劃經濟向市場經濟過渡時期確實發揮了不可替代的作用。但隨著改革的深入、社會的發展和人民生活水平的不斷提高，“雙軌制”的弊端也越來越明顯，其制度設計的不公平、不合理性等問題更是暴露無遺。主要表現在：

（一）立法層次低

目前，在立法層面上，最新出臺的《社會保險法》（自2011年7月1日起施行）的適用對象，僅限于中國的企業用人單位及其個人勞動者，并未涵蓋機關、事業單位工作人員。這就造成了養老保險立法的層次不完整和不合理性，也更加反映出“雙軌制”的過渡性特點異常明顯。

（二）機制反差大

現階段企業及其職工的養老保險費基本上是全部由企業與職工共同負擔，企業繳費進入社會統籌賬戶，職工繳費進入個人賬戶。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。而機關事業單位的職工卻幾乎是由財政“統發”或財政“集中支付”，單位和個人根本無需承擔任何繳費。這種差異直接導致了制度的嚴重不公平性。

（三）待遇差距明顯

由于企業職工退休養老金以繳費年限、繳費基數等為計發依據，而機關、事業單位職工退休金卻是以退休前的月工資和連續工齡等為計發依據，因此直接造成不同主體在退休養老金上的巨大差異，而且差距是越來越明顯。根據權威數字統計，自2005年以來，中國企業退休人員的退休養老金經過連續十年的上調，雖然有了較大幅度提高，但是總體待遇水平仍只占退休前工資收入比率的50%左右；而相比之下，機關事業單位人員的退休金，往往能達到退休前工資比率的75%～90%。這對于同樣是為了社會發展而辛勤工作幾十年，為經濟建設做出貢獻的企業職工，顯然是既不公平，也不公正的。

（四）財政負擔加劇

現行機關事業單位職工退休制度中，個人還不需要承擔繳費義務，養老責任和成本全部由國家“埋單”，隨著在崗職工工資水平的不斷提高，對財政支出無疑產生了巨大的壓力。有數據表明，機關事業單位離退休總費用從1990—2005年十六年間增加了21倍。由于離退休工資的不斷提高，財政負擔自然也會越來越重。再加上制度設計本身存在的不完善、對調整機制缺乏長遠規劃以及人口老齡化等因素的影響，政府未來財政負擔不可小覷。

（五）不利于人才的合理有序流動

由于制度和養老待遇水平上的巨大差異，導致許多想到企業施展抱負的機關事業單位專業技術人才不愿或不敢去，而許多想進入機關事業單位施展抱負的企業身份人才又根本沒法去，阻礙了人才合理流動，一定程度上影響了社會的和諧穩定與經濟的快速發展。

二、養老保險“雙軌制”改革政策取向

任何一項社會制度的變革不僅受社會發展的影響，相反地也會對社會產生巨大的影響。養老保險“雙軌制”改革勢在必行，不僅是長期以來受到陳舊的制度對社會發展造成的阻礙，更是因為對“雙軌制”的改革能對社會的進步產生重要的意義。

（一）“雙軌制”改革的意義

1.有利于公平正義和社會穩定。現行退休養老金“雙軌制”下養老金待遇差別過大，如同等學歷、同等技能甚至同等貢獻的人，從機關事業單位退休時可以領取的養老金要比從企業退休領取的高出很多。“雙軌制”改革能改善企業與事業單位的養老金待遇差別過大的現狀，縮小待遇差距，緩解突出矛盾，安撫企業退休人員的情緒，維護社會公平正義，有利于社會和諧穩定。

2.有利于人力資源的優化配置。機關事業單位與企業作為兩個并行的沒有聯系的軌道，人才很難在相互之間進行流動，“雙軌制”也就成了制約人才合理流動的“絆腳石”。“雙軌制”改革能夠解除優秀人才對未來退休待遇的后顧之憂，使其能夠在合適的工作崗位上人盡其才，不僅緩解了企業用工難的現象，而且適當減輕了公務員考試的競爭壓力，避免惡性競爭，有利于人力資源的優化配置。

3.有利于養老保險制度的完善。“雙軌制”改革能夠適應中國經濟的快速發展和社會各方面改革的發展方向。中國已經進入老齡化社會，在人口眾多，社會保障壓力大的現狀下，“雙軌制”改革有利于構建系統的、完善的養老保險制度，為中國經濟建設和社會發展做好充足的后勤保障工作。

（二）“雙軌制”改革的建議

正是基于消除這種不平等現象的主客觀愿望，幾乎在“雙軌制”運行的同時，國家也就著手開始啟動了機關、事業單位的養老保險制度改革。

如早在1992 年，原國家人事部就曾下發《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點；1995年，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，呼吁地方積極開展養老保險“雙軌制”的改革探索；2008 年兩會之后，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，原則通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，選擇在山西、上海、浙江、廣東、重慶5 省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進；2009 年1 月，國家人力資源社會保障部又正式下發《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西等五省市做改革試點。這次事業單位退休養老保險制度改革的重要內容是將事業單位養老保險與企業辦法趨于一致。改革方案公開后，立即引發社會輿論質疑。廣州、上海等地還出現高校大齡教師提前退休的恐慌風潮。endprint

面對這種形勢，對“雙軌制”進行改革，徹底消除其不合理性和不公平因素，已是大勢所趨、眾望所歸，成為擺在我們當前的一項重要任務。筆者結合多年的工作實踐，對改革提出如下幾點建議：

1.以法律的形式明確機關事業單位養老保險改革的內容。任何一項社會制度的建立都應該以明確實施原則、管理辦法等相關法律法規為基礎。養老保險作為社會保障制度中最基礎和最重要的組成部分，是對公民退休后基本生活水平的保障，更必須通過法律的強制手段來保障養老保險制度的實施。而現階段中國對于機關、事業單位工作人員的養老保險更多的是通過行政法規、部門規章等形式予以規定，缺乏應有的高度、深度、廣度與嚴肅性，必須通過立法渠道予以解決。

2.建立統一的基本養老保險制度。現階段中國的企業職工養老保險制度主要是國家基本養老保險、企業年金、個人儲蓄性養老保險組成的多層次體系框架，實行企業與職工個人共同繳費、國家財政補助的籌資政策。而公務員與事業單位工作人員的養老保險還是停留在財政單一籌資的制度模式上。

因此改革中國“雙軌制”的第一要務就是明確將公務員與事業單位工作人員統一納入到基本養老保險中，建立起養老保險責任共擔機制，促進權利與義務相結合。這樣，一方面可以極大減輕政府財政負擔，另一方面也有利于增強工作人員的責任感與緊迫感。從這個意義上說，改革機關事業單位工作人員養老保險制度中的籌資模式，建立國家法定的基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險等多層次的養老保險制度，是目前養老保險的發展趨勢，更是促進機關事業單位養老保險制度在未來實現可持續發展的首要條件。

3.完善其他養老保險制度。除了基本養老保險以外，其他養老保險制度也發揮著重要作用，尤其是將公務員、事業單位工作人員納入到與企業職工一樣的基本養老保險之后。這主要體現在補充養老保險跟個人儲蓄性養老保險兩方面。

中國現階段企業職工補充養老保險主要是企業年金制。根據《社會保險法》規定，企業年金由企業與職工按照一定的固定比例按月共同繳納，所繳金額予以稅收減免優惠，在職工達到法定退休年齡之后一次性或定期領取全部年金及投資收益的制度。而在公務員及事業單位養老保險改革后，為了他們退休后的生活水平，各級機關及事業單位應視本單位的實際情況建立職業年金制度，將職業年金制度作為公職人員基本退休金之外的重要養老保險補充。通過制度完善，為各群體人員提供更加全面的養老保障。

4.注重現行兩種養老保險制度之間的合理銜接。養老保險“雙軌制”，是造成了機關事業單位養老保險與企業養老保險無法銜接的首要問題：首先在制度層面上，兩大群體的養老保險制度不同；其次在改革進度層面上，相較于企業養老保險制度的改革，機關事業單位養老保險制度的改革已經遠遠落后；最后是養老保險管理權限層面上，體現為“兩種制度、兩套管理模式”特征。

雖然從理論上來說，將機關事業單位和企業的養老保險制度統一整合最為理想，但是考慮到客觀因素，比如過去兩個群體的退休養老政策差異等，短時間內仍難以實現。因此，可采取“老人”老辦法、“新人”新辦法，建立相對獨立又可以在兩個制度之間合理銜接的養老保險制度，才是改革的可行思路。[責任編輯 陳麗敏]endprint