中國新能源產業發展面臨的障礙與對策

詹花秀

摘 要：低碳生產、低碳生活成為國際經濟發展大趨勢。中國作為一個資源相對不足、以煤為主要能源的國家，碳排放量已位居世界第二，僅次于美國。發展新能源迫在眉睫。近些年來，中國的新能源發展取得了一定成果，國家對新能源發展采取了一系列扶持政策，太陽能產業、風力發電、水力發電都發展很快。但目前也存在著光伏產業等新能源產業過度競爭，新能源產業成本高、競爭力低，新能源發電并網難，技術、資金困難，可持續性差等一系列問題。進一步發展新能源產業，要在大部制下采取統一的新能源戰略，加大投入力度，鼓勵企業競爭，解決并網難題，等等。

關鍵詞：新能源；太陽能；風能；低碳經濟

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0060-03

發展低碳經濟已成為國際社會的共識，低碳生產、低碳生活必將成為我們的自覺行動。2012年中國已經成為世界第一大能源生產國和消費國。目前，中國二氧化硫的排放量居世界第一位，酸雨的覆蓋面積已達國土面積的40%；二氧化碳的排放量居世界第二位，僅次于美國，作為人口大國，中國人均二氧化碳排放量超過世界平均水平。中國已探明的礦產資源總量較大，約占世界的12%，僅次于美國和俄羅斯，但人均資源占有量僅為世界人均占有量的58%。中國目前所利用的能源主要是化石能源，主要包括煤炭、石油、天然氣。其中，以煤為主。中國是一個以煤為主要能源的國家，煤炭始終占據最主要的地位，天然氣只占中國能源供應的極小部分，呈現“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦特征。煤炭的大量使用導致了嚴重的大氣污染，直接影響著人們的身體健康。資源緊缺、污染嚴重、環境承載能力的限制，警示我們，大力發展新能源產業、發展節能減排技術將是中國解決能源環境問題、建設兩型社會、履行對國際社會承諾的重要突破口。

一、中國新能源產業發展現狀

1.法律政策支持新能源產業發展

新能源又稱可再生能源，是指傳統能源（煤、石油、天然氣以及大中型水電）之外的各種能源形式，包括太陽能、風能、生物質能、地熱能、核聚變能、海洋能以及由可再生能源衍生出來的生物燃料和氫所產生的能量。

20世紀90年代后半期，中國開始注意從政策上引導新能源開發。2000年以來，中國政府對大了可再生能源開發的支持力度。2003年，國家發展和改革委員會專門成立了能源局，其下設立可再生能源管理處。能源局成立后，將新能源的發展列入了國家中長期發展計劃和國家科技發展計劃，并制定了一系列的政策法規。

2.財政支持政策相繼出臺

財政部提出了對安裝與建筑結合的光伏電池給予補貼，國家能源局也發布了隨時出臺“新能源發展規劃”的信息，財政部聯手科技部、國家能源局正式推出“金太陽計劃”，提出三年內支持不少于500兆瓦的太陽能發電項目建設等等。財政對新能源的扶持無論從密集度和力度上都是前所未有的。

3.地方政府積極打造新能源基地

在法律政策和財政支持下，全國超過一半的省份在打造新能源基地，或者把新能源作為支柱產業來發展，上百個城市在做新能源發展規劃。江蘇省的13個地級市中就有10個正在打造新能源產業基地。上海、浙江也出臺了新能源產業規劃，列明未來新能源產值目標。在山東省的規劃中，要在2011年，使三成以上的城市建筑普及應用新能源，新能源消費比例提高到3%。青海宣布將在柴達木盆地建設太陽能電站。甘肅宣布在酒泉建立世界首個千萬千瓦級的連片開發、并網運行的風電基地。

4.企業紛紛進入新能源領域，新能源產業迅速發展

由于近年來煤炭價格一直居高不下，傳統能源企業中電力是最迫切想改變煤炭主導地位的。而新能源理所當然地被電力企業視為新出路。中國國電電力集團在五大發電集團中率先進入太陽能領域。在中央政府的政策支持下，中國新能源產業在短短幾年內獲得了巨大發展。其中，發展較快的是風電、沼氣和太陽能熱水器。2007年，中國太陽能產業規模已位居世界第一，是全球太陽能熱水器生產量和使用量最大的國家，也是重要的太陽能光伏電池生產國，2008年中國的太陽能產業在不利經濟形勢下仍保持了30%的高增長。核電的發展政策由“適度發展”變成“積極發展”再調整為“大力發展”。生物質能、核能、地熱能、氫能等近年來得到較大發展?；旌蟿恿?、純電動汽車、燃料電車等已成為汽車業的重要發展方向。某些機構樂觀地預期，2050年中國將有30%以上的能源需求依靠新能源來滿足，屆時風電裝機甚至可能達到2.5億kW以上。

不過，總的來說，可再生能源占中國能源總量的比重還很低。其中主要還是水電，非水可再生能源所占比例還非常低。目前，新能源不足以改變中國的能源結構，新能源產業發展，任重道遠。

二、新能源產業發展中存在的問題

中國在新能源產業發展中，也存在不少問題。

1.蜂擁而上，產能過剩、無序競爭問題

目前，非理性投資所導致上游產能過剩、下游制度瓶頸等問題，正阻礙著新能源產業的健康有序發展。如，風能設備制造、光伏設備制造等領域（而不是設備應用領域）出現了一定的產能過剩問題。目前中國光伏產業由于技術問題而導致成本過高，光伏發電技術其實還沒有非常成熟，提前熱炒已經使這個行業產生了泡沫，金融危機也使大量光伏企業倒閉，部分外資已經開始撤離光伏發電。光伏產業技術進步快，技術風險大，中國過度投資，新技術的出現可能會把我們原來的巨大投資變成泡沫。過度競爭，市場監管缺位，會使那些想通過長期持續研發獲得核心競爭力的企業，也在惡性的價格競爭之中被消滅。目前許多龍頭企業的優質產品不能引領市場，甚至還經常被劣質品沖擊。同時，低成本的惡性競爭，導致了國外此起彼伏的反傾銷調查。

2.新能源的成本高，競爭力差

發展新能源的成本問題，是世界各國普遍面臨的難題。中國除了各國普遍面臨的問題外，還面臨著一系列的獨特成本制約問題。一是中國很少自主技術，在生物發電、太陽能、風能等領域，中國企業要向國外同行支付高昂的技術專利費用?？稍偕茉醇夹g是非常復雜，而且進步非?？斓?，因此核心技術很難掌握。現在中國新能源產業的關鍵技術、材料和裝備都依賴進口，連生產線都靠進口。二是中國大部分新能源企業生產規模小、過于分散，集約化程度很低，導致生產成本高，效益差。三是不僅因為自主技術不成熟，我們要在設備購買上付出高成本；而且還因為項目投資額大，融資渠道少，我們要在資金獲取上付出較高成本。endprint

正因如此，中國呈現大型新能源項目虧損較多，少數中小型項目有高額投資回報，整體堪憂狀態。中國風電成本大約是每度電0.5元，總體來看，成本要比火電高一些。而太陽能光伏發電的成本要更高，達到每度電1元多，最便宜的也在1.09元。如此高的成本嚴重制約了產業的發展。一些風電項目投產后發電成本普遍高于火電，因當地電網不愿購電而陷入困境。

新興產業的發展和壯大，在于其技術先進性和市場競爭力。新能源產業能否快速發展，還要看它能否與傳統能源抗衡。首先，世界能源市場有限，電廠建成之后經濟壽命是二十年左右，技術壽命更長一些，而中國的電廠大都是2000年以后建成的，更新換代是十年以后的事情，新能源短期內很難對其進行替代，因此新能源發展的最大市場空間是新增容量。其次，當前條件下新能源的發展主要依靠政策扶持，市場容量是政府政策提供的，即使某一天各種新能源具有市場競爭力，其市場容量也是有限的。它不僅要面對新能源技術之間相互競爭，還要面對傳統能源低碳化技術的強有力競爭。

3.技術、資金困難，可持續性差

新能源項目主要是將成熟的新能源技術轉化為實用新型產品，這一轉化過程涉及到多個領域、需要多門學科知識，只有各項技術緊密結合，才能研發高效實用的新能源產品。中國傳統上沒有專門從事可再生能源研究的機構和實驗室，只有一些研究項目和課題組；目前中國只有少數專家從事新能源開發利用的相關研究，專業技術人才極其缺乏。新能源領域的技術發展規劃滯后，基礎研究、材料研究、應用研究、產業化研究和建設資金難以得到長期、持續的保障。新能源項目的失敗使得風險資本對新能源抱懷疑態度，甚至于敬而遠之。技術障礙已經嚴重制約了風險資本進入新能源領域。

4.并網技術尚存難題

從技術的角度講，風能、太陽能等新能源，由于其發電的不穩定性，對于電網企業而言，它們并不是一種可靠的優質電力供應源。傳統電網必須經過更新改造后才能具有對新能源的接納能力?，F行可再生能源法對電網企業規劃和建設配套電網設施沒有做出規范，電網規劃和建設滯后，造成一些地區可再生能源發電項目難以及時并網發電。比如風電，由于風的不穩定性，時有時無，必對電網造成沖擊。

5.壟斷勢力的阻撓

在中國，由于行業壟斷，既得利益集團對新能源發展造成重重阻力。如，風電和光電，雖然有入網的技術因素，但更為關鍵的因素在于與新能源發電上網相關的成本如何分擔，收益如何分享。風力發電最適合與熱電網并網，但由于中國的電網屬壟斷經營，兩種電網并網遲遲不能實現。中國現行《可再生能源法》雖然規定了全額收購制度，主要是通過電網覆蓋范圍內發電企業與電網企業履行并網協議來解決，實施中由于雙方企業利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網企業有效行政調控手段和對電網企業的保障性收購指標要求，難以落實全額收購的規定。因此，只有打破行政壟斷壁壘，加快市場化改革，新能源產業發展才能獲得持久的制度支撐和生命力。

6.多頭管理，新能源源政策協調性差

中國能源產業政策法規、發展戰略缺乏整合研究與能源綜合管理部門的協調，由此導致能源政策法規的可操作性差，各部門、各地區互相脫節，產生了一系列問題。例如，為促進新能源產業發展，各部門、各地出臺了一系列政策措施，這些措施在取得顯著成效的同時，也存在一些局限和不足。在不同部門之間，如國家能源局、國家發改委其他司局、工信部等，目前協調的力度還有待進一步加強，這些部門都不是垂直管理的，缺乏有效監督執行其產業政策的行政機制。在上下游（如設備制造、發電和入網）之間，尚缺乏有效銜接，導致了設備技術水平不高、發電無法入網等問題。在不同地區之間各地為占領新能源產業發展制高點展開的激烈競爭，在取得一定積極效果的同時，導致了低水平的重復建設、無序競爭和產能過剩。

多頭管理，問題突出。以山東省為例，農村能源辦管太陽能發電，新能源行業的工業生產由發改委管，企業經營歸中小企業辦管，而經貿委資源處則負責管理年耗5 000噸以上標準煤的企業，這種多頭管理讓新能源企業“出了問題都不知道找哪個部門解決”，一些部門發現企業有利可圖時插手“管理”，需要解決問題時則退避三舍。

7.新的資源環境問題和預想不到的問題

新能源項目所利用的風能、太陽能、潮汐能和生物能資源雖然具有可再生性，但開發這些能源，卻要受到相應的資源和條件限制。風力發電由于造價相對低廉，成了各個國家爭相發展的新能源首選，然而，隨著大型風電場的不斷增多，占用的土地也日益擴大，對環境的不良影響日益突出。大力發展生物燃料，會面臨“汽車從窮人碗中奪食”的指責，國內外許多專家都表示這種能源方式不能大力發展。地熱能的開發具有與使用空調同樣的危險，如大規模開發，必將導致區域地面表層土壤環境遭到破壞，必將引起再一次生態環境變化。水電的開發同樣受到質疑，如長江三峽工程，投入使用的時間還不長，長沙流域發生了多次地質災害，一部分專家學者質疑三峽工程給生態環境帶來的不良影響。以目前的技術生產太陽能電池板，耗能高，污染大，中國生產的太陽能電池板中90%出口發達國家，加劇了國內的環境污染。一批風電制造企業，引進技術未經消化，或引進技術本身就不成熟，埋下了許多事故隱患。投入運行的國產機組多次出現大的質量和技術故障。機組運行幾年后估計將面臨機械類設備質量故障的高發期。這都是我們發展新能源產業中必面對的問題。

三、發展新能源產業的對策

1.在大部制下，制定可行的新能源發展戰略

基于當前新能源發展存在的種種障礙，實現大部制，將能源產業歸口在一個部分管理，以解決其研發投入、政策支持、并網等問題。目前中國的能源法領域，主要有《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》和《可再生能源法》以及一大批行政法規和地方法規。有些全局性、戰略性的問題是這些單行法解決不了的，這就需要有一部能源基本法能為單行法的制定和修訂提供法律依據，提供統一的指導思路。能源發展戰略應堅持“以新能源替代傳統能源、以可再生能源替代化石能源、以優勢資源替代稀缺資源，進一步強化新能源的戰略中心地位?！辈粌H要對新能源產業的發展投入財力物力，同時也要對新能源產業發展的可行性進行前期研究與評估，減少其發展對環境污染和對地質、生態的破壞，以免新能源產業的發展違背其初衷。endprint

2.新能源產業要發展壯大，關鍵是技術突破、價格降低

一是建立產、學、研相結合的自主創新體系。大力研發風電、太陽能、生物質能、核能等新能源開發技術，還有儲能技術和電網調度技術，也就是“智能電網技術”等。二是做大做強龍頭企業。應通過新能源企業的戰略性調整與重組，推動企業跨地區、跨所有制兼并與聯合，發展一批有核心競爭力、主導產品優勢突出的大型企業集團。為促進技術進步、降低成本，政府應制定相應的稅收政策、信貸和投資政策、價格政策促進新能源產業的發展。

3.大力倡導綠色理念，促進新能源消費

一要大力宣傳綠色消費觀念，積極營造綠色能源消費的社會氛圍。通過各種優惠政策和發放綠色消費證書等榮譽，鼓勵企業、家庭積極認購綠色新能源。二是政策上有保有壓，實行環保折價和“清潔發展機制”。能源產業是外部性很強的產業，有必要實行環保折價，將環境污染的外部成本內部化，建立有利于激發新能源發展的定價機制，調動投資者的積極性。根據《京都議定書》“清潔發展機制”框架，積極開展溫室氣體減排配額買賣安排，讓開發新能源的企業可以通過減少溫室氣體排放獲得更多的收益。

4.解決入網技術問題

為了解決風電的穩定性問題，要從兩頭入手，一頭是電源，一頭是電網。從電源來看，一方面，風電裝備制造企業也應該加快技術進步，開發電網友好型的發電裝備，減少對電網的沖擊，例如解決低電壓穿越問題的相關技術等。另一方面，要將“風光火儲”各種電源進行組合，以降低風電的間歇性和對入網的沖擊。也就是將風電、光伏發電、火電、儲能設備進行有效組合，相互補充，以平滑單純風電所帶來的不穩定性，使得間歇性的電源成為非間歇電源，或者至少使間歇的時間變短。就分散利用的部分來看，在中國，風場往往遠離用電中心，需要長距離的輸送，所以應該在風電場附近建立一些高耗電的企業和工廠，就近消耗一些電能，這樣對電網的沖擊就會小一些。從電網這頭來看，首要的就是發展智能電網技術，它可以增加電網的靈活性，提高電網的吸納能力。

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[責任編輯 陳麗敏]endprint