城鎮化發展中的土地問題研究

陳明鶴

[摘 要]土地是城鎮化發展的基礎，解決城鎮化發展所面臨的土地問題要以完善的土地管理制度為土地改革的指導綱領；這就要求同步推進集體經營性建設用地流轉和征地制度改革；完善土地流轉實現農業現代化，以農業現代化助力城鎮化發展。

[關鍵詞]土地管理制度；集體經營性建設用地；征地制度；土地流轉

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）09-0052-05

一、城鎮化發展中的土地問題

（一）城鎮化發展的基礎在于解決土地問題

新型城鎮化的發展必須要解決“人、地、財”這三個關鍵問題。簡單來說，“人”指的是農業轉移人口，是潛在的城鎮居民；“地”指的是城鎮化過程中涉及的土地；“財”指的是城鎮化發展資金。

在這三個問題里，最為重要的是土地問題，只有解決了“地”的問題，才能解決好“人”和“財”的問題。城鎮化實施過程中的土地問題主要包括土地流轉和土地征收兩個方面。在城鎮化發展中因為大量的農村勞動力被吸引到城市，從事非農工作，已經導致我國農業生產出現了農村土地撂荒和務農勞動力老齡化等問題。土地流轉通過把農村的土地集中起來進行統一規劃生產，擴大了農業的經營規模，促進了農業現代化的實現，解決了城鎮化發展導致的農業生產經營問題。同時，農業現代化與城鎮化之間相互影響、共同發展，土地流轉就通過農業現代化的實現作用于城鎮化的發展。土地征收對于城鎮化的作用表現的更為直接，首先，以往城鎮化發展的建設用地需求都是通過土地征收來實現的；其次，土地征收直接影響被征地農民的生產、生活，在以往的城鎮化過程中，土地征收引發了失地農民問題；最后，土地征收帶來的土地紅利支撐了我國經濟的快速發展，而土地征收補償問題，也就是土地增值分配問題更因為關系到國家、集體和被征地農民的利益成為焦點。土地征收直接影響了農民工市民化的過程，如何處理有能力進城、自動選擇進城的農民的土地，如何保證因為土地征收而被動進城的農民的財產權利，這些問題都關系到農民工市民化的成功與否。土地征收后土地增值收益的分配還直接影響地方政府進行城鎮化建設、進行經濟發展，滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需要的財政收入問題。

可以說，土地問題關系到新型城鎮化發展以人為本的核心，關系到城鎮化發展的方方面面。所以，要順利的推進城鎮化發展，必然要解決城鎮化實施過程中面對的土地征收和土地流轉問題。

？穴二？雪土地征收問題

土地征收問題直接影響了城鎮化發展面臨的“財”的問題和土地供給問題，是土地問題的焦點之一。根據中科院的調查，近幾年每年群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。

土地征收最根本的問題在于利益博弈，即土地增值的分配問題。這一根本問題具體表現在以下三個方面：

1.公共利益界定不明確

根據法律的規定，只有以公共利益使用為前提，才能征收農民的土地，也就是說一切征收行為都必須打著公共利益使用的旗號，而什么是公共利益卻沒有一部法律做出明確的規定。因此，以公共利益為名大肆征地的現象屢見不鮮，特別是在城鄉結合部，因其特殊的地理位置導致大量土地被征收，征收來的土地用于商業用途或者征而不用的情況十分常見。因此農民說：“公共利益變籮筐，什么項目都能裝”。

2.征地程序不完善

征地程序顧名思義就是進行土地征收的整個過程，因此完善的征地程序必然涉及申請征收、征收公告、征收補償安置、征收的實施以及征收過程中的糾紛仲裁調解這諸多環節，而不僅僅是當前《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中規定的“兩通知一確認”。在整個征地過程中，農民都缺乏足夠的知情權、參與權和抗辯權。

3.征地補償機制存在缺陷

征地制度的焦點在于如何分配土地增值收益，以往的分配比例大約為農民占5%-10%，集體占25%-30%，政府占60%-70%，毫無爭議的是農民能夠拿到的土地征收補償標準低、補償范圍小。也正是這種利益分配不均為地方發展提供巨額土地紅利的同時引發了失地農民問題。

（三）土地流轉問題

城鎮化發展中的土地問題的另一個重要組成部分是土地流轉，土地流轉的作用在于促進現代農業的規模化生產經營，解決城鎮化發展導致的農業生產問題和城鎮化發展涉及到農民問題，以農業現代化支持城鎮化發展，實現農業現代化與城鎮化發展的雙贏。我國土地流轉開始于1984年的沿海發達地區和大城市郊區，最初是采取自發流轉的方式進行土地流轉；21世紀初期進入土地流轉高速發展期，截止到2013年11月底，全國農地流轉面積達到四分之一，為26%左右。

土地流轉存在的問題涉及農民、國家糧食安全，同時影響了農業現代化的發展，進而影響城鎮化發展。

1.農民主觀不愿流轉和被強迫流轉之間的矛盾

土地自古以來就是財富的象征，并且提供了農民的各項保障，傳統觀念影響著農民主觀上愿意保有土地。時至今日，隨著土地價值的日益體現，農民更傾向于保有土地享受土地升值的利益，特別是城市近郊農村，持坐等土地被征收獲取高額貨幣補償心理的農民不占少數。同時，國家近年來出臺了多項惠農政策，農民從事農業生產的積極性的提高也促使他們傾向于保有土地。與此相對的是在各地在推進規模經營的過程中強迫農民進行土地流轉，引發矛盾，導致農民不滿上訪，甚至發生群體性事件。

2.流轉行為不規范

土地流轉行為不規范問題在土地流轉的整個過程都有體現。首先，土地流轉信息不對稱；其次，流轉過程不簽訂流轉合同，或者是合同不規范，導致未來出現利益糾紛的可能；最后，相關監管、服務部門的職能缺失。

3.流轉土地非農化、非糧化現象嚴重

土地流轉的本意是進行現代農業的規模化經營，實現農業增產、農民增收，保證我國糧食安全。因此，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》明確規定，農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途。但被利益所驅使，在實際中流轉土地非農化、非糧化現象屢見不鮮。在城市近郊因為土地的價值體現的更為市場化，所以流轉的土地非農化現象嚴重。非糧化現象更為常見，不只是流轉土地非糧化導致糧食種植面積減小，更為嚴重的是在有些地區出現了流轉土地大片荒蕪的情況，經媒體曝光的案例里還有安徽鳳陽小崗村，讓人唏噓。

二、解決城鎮化中的土地問題

（一）系統推進征地制度改革

土地征收最根本的問題在于利益分配，各個利益主體進行土地增值分配的博弈，但這也成為了解決土地征收問題的突破點。同時，因為土地征收直接影響著城鎮化用地供給，所以進行土地征收制度改革要和集體經營性建設用地入市流轉配套進行。

黨和政府對于改革征地補償機制提出了明確的指導意見，黨的十八大報告指出，要提高農民在土地增值收益中的分配比例；十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定）指出，讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。征地制度改革要圍繞土地增值利益這一主題進行。

1.縮小征地范圍

如何界定“公共利益”，避免以公共使用為名低價濫征土地是規范征地行為的第一步。學者們對公共利益這一問題有兩種觀點，或是提出借鑒國外經驗對公共利益進行明確區分；或是提出依據公共利益的不確定性，采取構建評斷程序，經利益各方博弈達成共識的方式。盡管討論廣泛，但在理論界和征地的法律法規中仍沒有關于公共利益的明確定論，在這種情況下，縮小征地范圍提供了新的解題思路。盡管對公共利益沒有明確界定，但是有些征地明顯是非公益性質的，此類征地要堅決禁止，規范以地斂財的行為。縮小征地范圍要規范政府行為，要賦予和保證被征地主體在征地程中的知情權、參與權和抗辯權，也要避免農民漫天要價妨礙公益征地的行為。同時，縮小征地范圍直接影響了“轉—征—供”三位一體基本框架中土地來源部分，因此必須以其他方式補充土地供給，這就是征地制度改革的重要配套環節集體經營性建設用地入市流轉。

2.規范征地程序

只有賦予和保證農民的權利才能保障農民的利益，被征地農民在征地過程中有知情權、參與權和抗辯權，不僅應該了解征地的所有情況，參與征地整個過程還要有申請行政復議或提起行政訴訟的權利。針對農民的利益訴求，《土地管理法修正案草案》規定，補償資金不落實的，不得批準和實施征地，以法律的形式明確了農民的權力。征地程序不僅要賦予農民權利，更要保證農民的權利。因此，要同步完善對征地補償實施的監督、檢查程序；要建立健全征地糾紛調解、仲裁機制，明確行政部門、獨立機構和司法機關的權責，避免以前出現的行政部門與法院互相推諉，導致政府既是征地者同時又是糾紛的調解者的局面，保證糾紛調解、仲裁的公正性；同時，規范違法違規行為的懲處程序和行政問責制度，對違法違規征地行為依法進行嚴肅處理，決不姑息涉案地方政府和部門，追究直接責任人和有關領導責任。

3.建立征地補償與安置并重的保障機制

（1）實施因地制宜的公平補償原則

《土地管理法修正案草案》規定，征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償。公平補償意在突破原本規定的年產值30倍的最高線。這個標準原本是提供一個補償標準參考，但現在反而成為實現土地市場價值的阻礙，成為地方政府低價補償理直氣壯的借口。公平補償旨在充分考慮我國經濟發展存在的地區差異性，賦予地方政府在確定征地補償標準時參考土地資源的市場價值和地方經濟的發展水平，給予地方政府定價時較大自由度的同時，也取消了農民爭取自己利益的桎梏。實施公平補償原則有一個底線，就是要建立土地增值收益分配的新格局，增加農民的分配比例，保證農民在失去土地后的生活水平高于原本生活水平。

（2）補償與安置并重

城鎮化過程就是農民改變原本生活方式，進入城市成為城鎮居民的過程。土地城鎮化是發展的一個階段，人口城鎮化才是實現城鎮化對經濟巨大支持作用的有效手段。因征地產生的失地農民要想真正融入城市生活，需要的是一份能夠養活自己、養育下一代的穩定工作，足以替代原本由土地提供的各項保障。因此，真正消除農民的后顧之憂就要建立對被征地農民合理、規范、多元的保障機制，補償與安置并重，避免一次性貨幣補償的弊端。以往采取過的安置手段有農村集體經濟組織安置和以土地換就業等，這些手段都在不同的階段發揮了作用。在當前，對農民的安置更應該偏重于就業方面，根據農民的能力和需求可以就地安置農民從事簡單勞動，或以就業培訓引導農民走向新的工作領域，或以各項政策幫助農民自主創業等。只有讓失地農民可以在非農領域獲得穩定收入，才能讓農民真正融入城鎮化過程，轉業成為真正的城鎮居民。

（3）構建新型土地財政形成機制

地方政府大量征地，獲取土地紅利以滿足地方經濟發展需要這一問題的出現是有著多方面原因的。盡管造成了與民爭利的問題，但是地方政府面對日益增大的發展經濟、改善民生壓力的現狀也是不容忽視的。改革征地制度，重建土地增值收益分配機制讓利于民必然導致地方政府所能獲取的土地紅利減少，觸及利益的改革比觸及靈魂還難，因此征地補償機制改革最大的難點就在于此。針對這一情況，要進行土地稅制的改革，構建新型土地財政形成機制，加快房地產稅立法并適時推進改革，對土地保有、流轉及其收益環節的稅收制度進行整體構建、系統改革。形成穩定、支柱性的稅源，把地方政府來自一次性的土地和房屋交易環節的“短期土地財政”改造為“長期土地財政”，保障地方政府的新型收入來源，只有這樣才能激發地方政府進行征地補償機制改革的熱情，推進征地制度改革的順利進行。

4.加快集體經營性建設用地入市步伐

征地制度改革的趨勢是逐步縮小征地范圍，這必然減少用地供給，集體經營性建設用地入市正好填補了這一空缺，滿足城鎮化發展的用地需求。同時，集體經營性建設用地入市避免了土地只有被征收才能使用這一環節，讓農民直接參與土地資源的配置，實現以土地的市場價值來決定土地交易價格。既增加了土地供給，又實現了讓農民分享改革成果，保護農民土地權益的目標。

盡管早在2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中就指出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”但是集體建設用地入市進展緩慢。當前，因為土地問題導致的利益矛盾突顯，所以集體建設用地入市問題在黨的十八屆三中全會的《決定》中再一次被提起。進行集體建設用地入市流轉時，要“謀定而后動”，科學設計、試點先行，既要積極有為，又要審慎穩妥。正如習近平總書記在山東考察時強調的，有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進┉┉把握全局，力爭最大綜合效益。要善于把自覺維護中央大政方針的統一性嚴肅性和因地制宜、充分發揮主觀能動性結合起來。任務一經確定，就要一步一個腳印、穩扎穩打向前走，積小勝為大勝，積跬步致千里。

（1）建立建設用地市場

集體建設用地入市流轉是土地流轉的一個組成部分，只不過流轉對象變成了集體建設用地。土地流轉市場使農用地可以通過市場來確定流轉價格，那么集體建設用地入市流轉也可以而且必須通過集體建設用地市場來配置土地資源，確定土地交易價格，因此，必須建立城鄉統一的建設用地市場。

集體建設用地市場交易對象為集體經營性建設用地。黨的十八屆三中全會的《決定》指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。我國法律規定的集體建設用地有三類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。當前按規定能夠入市交易的只有符合規劃和用途管制的集體經營性建設用地，諸多限制條件嚴格限定了可以進行交易的土地的數量，避免因不完善的集體建設用地交易帶來混亂，符合“謀定而后動”的改革原則。先對集體經營性建設用地流轉進行試點交易，逐步完善后再進行推廣。未來的改革必將深入到如農村宅基地等其他類型的集體建設用地，但當前改革的排頭兵是集體經營性建設用地，而且也只能是占比較小的集體經營性建設用地。

確定入市交易集體土地的權能。黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股時應與國有土地同等入市、同權同價，權利實現的前提和保障是權利的清晰界定。因此，對農村土地進行確權、登記、頒證，解決歷史問題，明晰各項數據，以公正的數據和權利保證權益，減少未來交易中可能產生的糾紛。

發揮市場與政府在集體建設用地交易中的作用。集體建設用地市場的職能是為農民提供土地流轉相關法律和政策的咨詢，對相關工作人員進行培訓；規范土地流轉程序，提供標準規范的土地流轉合同，建立土地流轉檔案；建立土地流轉信息平臺，搜集、整理和發布土地流轉相關信息；建立獨立的估價機制，發揮市場的定價作用。政府在集體經營性建設用地市場上的作用是提供服務和進行監督，主要包括對市場規范經營進行指導和監督，對違法違規行為進行懲處。

（2）構建流轉收益分配新方式

集體建設用地入市流轉的積極作用不言而喻，發展緩慢的原因也是顯而易見的，仍然是利益分配問題，地方政府也是因為這個原因對于集體建設用地入市持觀望態度。從各地區進行的各種形式的集體建設用地流轉實踐探索來看，要推進這一制度必須構建合理的流轉收益分配方式，讓集體、農民和地方政府都受到積極參與的激勵。其中，集體經濟組織和農民直接參與集體經營性建設用地流轉，所以他們是收益分配的主體，直接參與流轉收益的分配；地方政府提供了規范的流轉市場所需的服務和監管，為避免地方政府過多干預集體建設用地市場，所以不能讓地方政府直接參與流轉收益分配，而以稅收的方式參與流轉收益的分配。

（二）完善土地流轉制度

1.進一步夯實土地流轉的基礎

土地承包經營權確權、登記、頒證是土地流轉的基礎，從國家開始大力推廣上述工作，到現在我國大部分省份已經較大程度上完成了對轄區內土地進行確權、登記、頒證的工作。在確權過程中，能夠進行翔實的調查，尊重證據，尊重農民意見，嚴格執行相關法律法規。在當前工作的基礎上，應盡快完成全部工作。對此工作成果進行完善的數據管理和及時的數據更新，進一步夯實土地流轉的基礎。

2.以利益保護調動土地流轉各參與方的交易意愿

規范的土地流轉應該是一種市場行為，在流轉雙方合意的交易意愿下，以合適的交易價格主導了交易行為。要保證交易的順利進行，就要保證雙方的利益，充分調動雙方的交易意愿。

對于流轉方農民來說，保證農民的利益包括兩個方面，一方面是保證農民能夠得到以市場價格確定的流轉收益；另一方面是建立土地流轉退出機制，向農民提供包括醫療、養老等方面在內的農村社會保障體系。以保證利益和消除后顧之憂來調動農民流轉土地的積極性。

土地流轉的受讓方是包括種糧大戶、家庭農場和專業合作社等在內的新型農業生產經營主體。對這些主體激勵的最好方式就是幫助他們獲得現代農業規模經營的高收益，針對這些主體對資金、技術、土地等方面的需要，提供相關政策和資金支持，并予以市場、信息、科技等方面的幫助以規避自然風險和市場風險，實現現代農業生產的良性循環，以利益調動他們參與土地流轉的積極性。

3.加強相關部門的監管和服務

土地流轉要以市場來配置土地資源，所以必然會涉及政府與市場的關系處理問題。我國土地行政管理體制以集中統一管理為主，采取相對集中管理、自上而下監督的土地統一管理模式。政府在土地資源配置上過大的權力導致了許多與民爭利問題的產生，因此，相關部門要明確自身在市場經濟中的監管和服務作用。具體到土地流轉問題上，相關部門在土地流轉過程中要提供規范的監管和服務，規范土地流轉程序，進行糾紛問題的調解和仲裁，對違法違規行為進行嚴格的懲處，保護流轉雙方利益，堅持有法必依，執法必嚴。

4.解決土地流轉中的“規模”與“適度”問題

因為土地流轉對現代農業規模經營的重要促進作用，所以近年來我國土地流轉的規模和速度都大幅提高，但是我國人多地少，農業人口占比較高的基本國情沒有改變。2014年中央一號文件提出要努力走經營規模適度的中國特色新型農業現代化道路，因此，在推動土地流轉時，要避免出現處于市民化轉變過程中的農民在失去土地后生活困難的問題，充分認識土地流轉這一問題的動態發展特征，結合我國基本國情，及時調整政策的導向性和工作的重點，以土地產出率、資源利用率和勞動生產率為現代農業規模經營的適度性判斷指標，指導土地流轉工作，讓土地流轉更好的服務于高產、高收益的現代農業，助力城鎮化的平穩、快速發展。

李克強總理說過：“城鎮化是一個復雜的系統工程，會帶來經濟和社會深刻的變化，需要各項配套改革去推進。在推進過程中，還會遇到并且必須解決各種問題。”這段話同樣可以用于概括土地問題，解決城鎮化發展中的土地問題同樣一個復雜的系統工程，直接影響城鎮化水平，影響社會的穩定和經濟的發展，影響人民群眾特別是廣大農民的切身利益。因此，解決城鎮化發展中的土地問題需要各項配套改革同步推進，打破固有的利益鏈條，解決遇到的各種問題，真正讓人民群眾受益，讓每個公民公平地享受發展的成果。

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責任編輯 魏亞男