我國建立國家公園體系任重道遠

鐵錚

如今，“國家公園”成了一個炙手可熱的詞匯。它和一般概念的公園有什么區別？它是字面上的“國家”與“公園”兩個詞的簡單相加嗎？在我國應該如何減速國家公園體系的步伐？帶著這些問題，記者走訪了北京林業大學自然保護區學院院長雷光春教授。

陸地面積的40分之一

雷光春告訴記者，早在1971年，世界自然保護聯盟（IUCN）就給出了國家公園的定義。即國家公園是為了保護大范圍生態過程而合法劃出的一片自然或近自然的區域，在確保物種生存和生態系統完整性的前提下，實現生態環境與精神文化、科學研究、環境教育、休憩娛樂等多種功能的和諧統一（IUCN，1971）。世界自然保護聯盟基于管理目標的不同，劃定了保護地的不同類別。如嚴格保護區和原野地、自然歷史遺跡或地貌、物種/棲息地管理區、自然資源可持續利用保護區等。國家公園是其中的重要組成部分，約占陸地面積的2.56%。

世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園，早在1872年3月1日就已建立。迄今為止，世界上已有200多個國家和地區建立了13萬個保護地，占陸地面積的13%，簽訂了10多個多邊公約，制定了聯合國千年發展目標。

雷光春指出，在自然保護的發展過程中，國家公園始終是推動自然保護的平臺。據說，世界公園大會的主題40多年來發生了很大變化。從1972年的“保護生態系統，世界自然遺產，國際重要濕地”，到1992年的“全球變化與保護地：保護地分類及管理有效性”，再到2014年的“國家公園、人民與地球：共享解決方案”（IUCN， 2014），主題不斷深化，折射出了國際自然保護形勢經歷了從純自然保護、搶救性保護、為了人類生存而保護自然到人與自然和諧的幾個階段，從關注物種種群棲息地、威脅及驅動因素、生態系統服務到社會生態系統的演變。

打了勝仗卻丟掉了戰爭

“全球自然保護形勢仍不容樂觀。”雷光春說。

據世界自然基金會（WWF）2012年《地球生命力報告》的統計，過去的40年，地球生命力下降了28%，處于“很不健康”的狀態，31%的物種受到威脅。雷光春說，我們打了很多勝仗，卻在丟掉整個戰爭。如何面對這一形勢？科學調整自然保護策略和構建自然保護體系是社會各界所面臨的迫切任務。

據介紹，我國的保護地包括自然保護區、風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園、國家濕地公園等。其中，自然保護區是主要的保護地類型，實行嚴格保護，相當于IUCN保護地分類系統的嚴格自然保護區（Ia類保護地），大多實行搶救性保護。

歷史回到2008年7月。那時，國家林業局就批準將云南省作為國家公園建設試點省份，在具備條件的自然保護區開展國家公園建設工作，開始了國家公園體系的探索。同年，環保部和國家旅游局也在黑龍江省伊春市湯旺河區進行國家公園建設試點，并為湯旺河國家公園掛牌。

雷光春特別注意到，在2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出在生態文明建設中建設國家公園體制。這是對保護地管理思路的重大創新，標志著國家公園的建設已經成為國家戰略。他強調說：由于諸多原因，我國國家公園體系的建立任重而道遠。

為何要建國家公園？

為什么要建設國家公園？是概念、包裝的變換，還是另有意義。對此，雷光春給了我們兩個理由。

其一，建設國家公園體制是生態文明建設的重要選擇。雷光春說，生態文明是建立在人類對自然社會深刻認識基礎上的一種新的文化觀和文明觀， 建設生態文明的核心是樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態理念。國家公園與該生態理念不謀而合：追求人與自然和諧，反對極端人類中心主義與極端生態中心主義。在完善自然保護的前提下，高效永續利用保護地資源，從而對地區經濟和社會發展做出全面貢獻。

其二，國家公園體系建設為保護地分類管理帶來機遇。在雷光春看來，這有利于落實優化國土空間開發戰略和提高自然保護的有效性。引進國家公園的管理模式，可以完善和豐富我國保護地管理體系。國外大量保護地管理的實踐表明，在處理生態環境保護與利用關系上， 國家公園是一種合理平衡生態環境保護與資源開發利用的行之有效的保護和管理模式。從我國保護地半個多世紀的實踐和現實國情來看， 國家公園可能是最好的模式之一，能夠協調保護和發展的矛盾，提高自然保護的有效性。

國家公園如何建？

雷光春認為，立法是基礎。應盡快出臺自然保護法（保護地法或國家公園法）。我國目前建設的保護地，由林業、住建、環保、國土、水利、農業和旅游等多部門交叉管理，空間上有重疊，職能上有交叉， 法規上有沖突。其中，國家公園的所有權、經營權、管理權和收益權也界定不清。有學者將國家公園與國家級風景名勝區相對應，也有學者認為國家公園類似于自然保護區的實驗區。已建立的國家公園現行的管理規定大多是依據《風景名勝區條例》（2006年）、《自然保護區條例》（1994年）以及相關部門規章、地方法規。國家環保部明確表示國家公園既不同于嚴格的自然保護區，也不同于一般的風景名勝區，故而這些指導性法律文件已不能滿足現在和今后公園管理的需求，亟需啟動《中華人民共和國保護地法》，明確法律地位和主管單位，建立評審標準和程序，并制定具體的國家公園管理條例。

雷光春強調，國家公園體制建設必須服務于自然保護和生態文明建設的需求。由于受經濟利益驅動，在“重開發，輕保護”的思想下將國家公園自然文化資源當作商品盲目地進行企業化運作，將帶來難以修復甚至不可再生的破壞。他認為，國家公園管理要突出公益性，嚴格限定經營活動的空間和業務范圍。以自然資源保護和適度旅游開發為基本策略，通過較小范圍的適度開發實現大范圍的有效保護，既排除與保護目標相抵觸的開發利用方式、達到保護生態系統完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，促進區域生態保護和經濟社會協調發展，從而有效發揮保護地生態、社會、經濟、文化等綜合效益。

雷光春指出，國家公園體制建設的關鍵是調動全社會的積極性， 對各類保護地實施有效管理。自然保護與經濟發展的矛盾始終是保護地面臨的主要問題，傳統的“孤島式”封閉管理模式不斷受到挑戰。保護成效很大程度上依賴于當地居民的擁護和支持。作為公共資源的保護地，應該吸收公眾積極參與維護與管理。保護地的有效管理，不僅需要政府和企業的投入，社區居民的廣泛參與，也需要學者、非政府組織的合作支持。可以借鑒志愿者制度，吸收有志之士，減輕國家公園財政壓力，為我國的自然保護事業添磚加瓦。