建國以來我國農村土地制度演進與評析

胡海子

[提要] 黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對農村土地制度進行了新的調整。本文在系統梳理建國以來我國農村土地制度經歷的三次較大規模的改進調整基礎上，以土地產權為視角，從國家、集體、農戶三方面總結改革特點，并對我國農村土地制度調整進行可行性分析。

關鍵詞：農村土地制度；產權；漸進

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年8月6日

現階段，我國農村土地的特征是“共有私用”，即集體所有，家庭承包。在土地所有權方面，農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。在土地使用權方面，集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。同時，法律還鼓勵土地承包經營權的流轉、土地的租賃等。另外，法律還保留了在有償的條件下國家對于農村集體土地的征用權力。

一、現代中國農村土地制度的演進

我國農村現階段實行的“集體所有，家庭承包”的土地制度是與相應的生產力水平相適應的上層建筑的反映，是在經過不斷改革調整之后形成的。其先后經歷了三次大的改革調整才逐漸定型，形成了當前集體所有前提下的家庭承包制，并且經過不斷改革實踐探索，繼續深化對“集體所有，家庭承包”制度的認識和實踐，逐漸形成了一條符合中國改革實踐的、與工業化、城鎮化和農業現代化相協調的土地制度。

（一）1949年前后的土地改革是現代中國土地制度的第一次重大變革。在經歷了數千年封建社會土地私有帶來的農民在身份地位上的完全不平等的歷史后，中國人民在中國共產黨的領導下，經過20多年的戰爭，以革命的徹底方式結束了封建土地所有制，實現了中國歷史上最廣泛深刻的社會變革。農民通過革命獲得了土地，有了土地農民才翻身做了主人。土地改革之后的個體土地產權和家庭經營方式充分調動了農戶積極性，為我國工業化的發展打下了堅實的物質基礎。但是，也不可避免地出現了個體農民之間的貧富分化現象。這一時期，我國農村土地制度的最大特點是產權的個人所有和家庭經營。

（二）農業社會主義改造是現代中國土地制度的第二次重大變革。正是由于自1949年土地改革以來個體農民貧富差距的出現，同時也是為開辟中國工業化道路而完成工業原始積累，我國在20世紀50年代中期推行了合作社和人民公社化運動，逐步確立了農村土地集體所有的基本制度。在初級合作社時期，是以農民土地入股分紅、集體生產經營（工分制分配）的方式來實行這一變革的；在高級合作社時期和人民公社化時期，則是以土地集體占有、農業生產集體經營，并實行工分制按勞分配的方式來體現的。這一時期，我國農村土地制度的最大特點是集體占有，集體經營。

（三）1978年改革開放以來農村土地的家庭聯產承包責任制改革是現代中國土地制度的第三次重大變革。發端于安徽省鳳陽縣小崗村18位農民的分地行動，包干到戶、包產到戶的土地生產利用形式得到了上至國家最高決策層下至億萬農民的支持，在經過在一系列試點調研之后，通過最高決策層的拍板決定，這一土地制度得以穩定下來，成為我國農村土地制度的基礎。至此乃至今后相當長的時間內，我國農村土地制度的特點是集體所有，家庭經營。

隨著社會主義市場經濟的發展和農村改革發展實踐的深入探索，在家庭聯產承包責任制的基礎上，我國農村土地制度進行了一系列新的調整。1982年修改后的《憲法》對土地所有權進行了明確規定，“城市土地屬于國家所有，農村土地歸集體所有”，從而確立了我國農村土地的公有制基礎。1993年，再次修改的《憲法》從法律層面承認了家庭聯產承包責任制，開始了農村集體土地“公有私用”的格局。同時，再次延長了土地承包期30年，提倡“增人不增地，減人不減地”，有條件允許土地使用權有償轉讓。2003年，開始實施的《農村土地承包法》為集體土地所有者和承包方的土地經營權提供了有力的法律保障，并允許承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地流轉有了進一步的深化，具體提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，并強調“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。至此，農戶土地產權得以進一步劃分為土地所有權、經營權、承包權，農民收入來源進一步擴大，財產性收入大幅增加。同時，此次會議還提出了著名的土地改革十六字原則：產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理，旨在清晰劃分國家、集體、個人在土地產權方面的界限，并加以制度化。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉統一的建設用地市場。“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權同價”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

二、對我國農村土地制度演進的評析

漸進式改革是我國所有改革政策制定的依據，是治國理政的基本邏輯。當前改革進入深水區、攻堅期，外部環境的不確定性、內部改革條件的復雜性前所未有，再加之土地特別是農村土地在中國社會的高度政治敏銳性和深度關聯性。因此，處于改革時期的我國農村土地制度的基本演進邏輯也必須是漸進式的，縱觀其發展軌跡，總結其規律為“漸進調試、小步快走”，其突出特點為“堅持一條主線、增強兩種能力、厘清三方關系”。

（一）堅持農村土地集體所有這條主線不動搖，充分發揮集體經營組織保障功能。建國以來，除第一次調整外，我國農村歷次土地制度的調整都是堅持土地集體所有的原則。改革至今日，關于農村土地所有制的觀點大致可分為三種：第一種是以黨國英、蔡繼明教授為代表的土地私有化；第二種是以白永秀、馬小勇為代表的土地國有化方案，并提出以土地產權換取社會保障的想法；第三種則是以李昌平、溫鐵軍為代表的主張在原有基礎上進行制度改良的溫和派觀點。由于我國農業生產分散化、小規模粗放經營，單個家庭難以抵御較大自然災害對農業生產的影響，只有充分利用集體的力量才能有效克服困難。同時，集體經營組織在保障農村集體成員生活生產方面存在著不可替代的作用，對農村社會穩定具有其他經營方式無與倫比的優勢。實行土地私有化，大量農村剩余勞動力隱性失業的問題得以顯性化，大量失業問題會造成社會不穩定，這種代價是極大的。實行土地國有化，農村土地劃歸國家所有，會加劇作為國家在地方代表的地方政府征地沖動，增強地方政府對于土地財政的依賴，對經濟結構調整不利。因此，目前中國農村土地制度的改革既不能走極端私有化道路，也不能實行完全國有化，只能堅持在集體所有，家庭承包基礎上進行積極穩妥的調整改革，并在此基礎上進行小修小補式的調整，以體現漸進式改革的穩中求變原則，土地的私有化或者國有化至少在當前條件下是行不通的。

（二）從增強農民增收和國家糧食安全保障兩種能力出發，穩妥劃分土地產權，延長承包期，保護農民種糧積極性。土地產權問題關系到農民生產積極性，生產積極性的高低關系到我國糧食生產能力乃至糧食安全保障能力。因此，從增強兩種能力的角度出發，也凸顯出劃分土地產權的重要性。土地產權包括土地的所有權、經營權、承包權等，這些都是土地產權的核心內容。而從歷次改革的過程來看，在所有權方面，自農業合作化時期開始，農村土地就屬于集體所有，至今未變，筆者相信在可以預期的將來也不會改變。在承包經營權方面，1984年前的農村土地不允許轉包，之后的歷次改革則允許農村土地通過轉讓、入股、抵押、租賃等方式進行流轉集中，而之后頒布的《農村土地承包法》更是在法律層面為集體土地所有者和承包方的土地經營權提供了有力的法律保障。通過一步步調整，逐漸理順集體與農戶、農戶與農戶之間的生產關系，最終實現農戶增產增收，體現了漸進式決策積小勝為大勝的原則。

（三）理清國家、集體、個人三方關系，堅持國家對農村土地的調控權，確定集體對農村土地的所有權，穩定個人農地經營承包權。國家通過對當前經濟形勢的研判，合理調控宏觀經濟政策，保持農村土地制度的穩定性，增強農業生產的預期，國家對農村土地制度的調控權任何時候都必須堅持，歷次改革實踐也很好地堅持了這一點。農村集體經濟組織享有農村土地的所有權，而不能化為國有或私有，增強農村集體經濟組織對土地的管理能力，更好地服務于農業發展、農村繁榮、農民增收。農村集體組織對于農村土地的所有權必須得以確定，并保持長久不變。種植大戶通過承包土地，實現規模化生產、科學化管理經營發展現代農業，農民個人通過土地出租、抵押融資、流轉等增加財產性收入，這些都需要穩定政策，穩定預期。因此，農民個人農地經營權必須得以穩定，在當前條件下保持長久不變。當然在形勢條件發生變化的前提下，實行小步快走式的調整也是允許的。