農村土地承包經營權確權須注意的問題

馮煥堂

摘要：農村土地確權是當前農村的重點工作之一，土地確權關系到農村深化改革的舉措，關系到農村千家萬戶的福祉。本文就農村土地承包經營權確權時遇到的問題，提出了相應的對策、建議。

關鍵詞：確權；農戶；承包

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號： 1674-0432（2014）-14-05-1

農村土地承包經營權確權事關農村社會穩定，是增加農民財產性收入的制度保障。在土地確權中要處理和解決好下面幾個問題：

1 分戶和并戶

戶籍管理：我國現行的是1958年頒布的《戶口登記條例》。二輪承包時農戶的子女長大成人分別結婚、嫁人，一家分成了幾戶；二輪承包期的臨近，承包戶的老人年齡越來越大，擔心戶口獨立的老人去世，從而失去承包地，農戶為保證家庭利益，采取并戶以延續老人的承包份額，幾戶合并為一家。

分戶，涉及到房基地的審批、農機具的購置等惠農政策的實施；并戶，涉及家庭承包土地面積變動、村集體利益分配等。然而現行的戶籍管理制度沒有明文規定分戶、并戶的細則，卻因戶口的差異影響利益分配，造成農村戶口實行過程中人為的不公平，因無法可依，讓一些人鉆了法律的“空子”。

《農村土地承包法》第3條規定，農村家庭承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式；第15條規定，家庭承包的承包方是本經濟組織的農戶。把家庭和農戶混為一談，實際上家庭和農戶是兩個不同的概念，家庭是指婚姻關系、血緣關系或收養關系基礎上產生的，親屬之間所構成的社會生活單位。家庭有廣義和狹義之分，狹義是指一夫一妻制構成的社會單元；廣義的則泛指人類進化的不同階段上的各種家庭利益集團即家族。農戶是指戶口在農村的常住戶。戶口，指住戶和人口的總稱，戶有戶主，戶內每一成員（即人）稱一口。人與住址相結合，經過戶口登記機關的登記，才能在法律上被認定為戶。二輪承包時家庭的概念是狹義的范疇，至今，因子女的長大分戶，家庭有了廣義的范疇。

正確區分家庭和農戶法律性質之間的差別，以原承包關系確立時同一農戶的家庭成員作為基礎，依據變動的原因，把家庭成員之間法律關系的變動限制在以戶為單位的范圍內，以戶作為基本單位，按各自應得的份額予以分配。

2 家庭承包的共有性質

共有分為按份共有和共同共有二種形式。家庭承包中每個成員對土地是按份共有還是共同共有，關系到土地權利的分配形式。在征占地時，如果是按份共有關系，那么家庭成員各自所使用的份額被征用，補償款就應歸使用人；如果是共同共有關系，那么在承包期限內，無論哪一個家庭成員使用的任何部分家庭承包地被征收、征用，除青苗等補償費用歸使用者個人外，其他因土地被征用而由集體分配的各種補償款項，均屬家庭成員共同共有，應平均分配。

家庭承包中的承包方是農村集體經濟組織的農戶，發包方將土地發包給農戶經營時，按照每戶所有成員的人數來確定承包土地的份額。也就是通常所說的“按戶承包，按人分地”，農戶是承包經營權的唯一主體。根據《中華人民共和國物權法》第103條的規定，家庭共同財產為共同共有。農村土地承包經營權作為家庭共同財產的一種，除家庭成員明確約定外，為在成員內部共同共有。土地確權時要登記清楚共有狀況、家庭成員變動及戶籍變動情況。

3 邊界確定

土地確權的邊界爭議是權屬糾紛，主要有兩種類型，第一種類型是集體與國有之間，主要是村組與水利、林業、交通、電力等部門之間的所有權糾紛，這些糾紛還與土地用途問題交織在一起，歷史跨度長，成因復雜。第二類型是集體與集體之間，主要是鄉與村組之間、村與村之間、村與組之間、組與組之間的所有權糾紛。

對土地承包糾紛，總體上要依據土地管理和農村土地承包的法律法規進行妥善解決。要充分考慮土地承包的歷史沿革和政策演變，防止因解決現實問題而引發歷史問題的糾葛。土地確權時解決糾紛，要尊重歷史，保持政策連續性，遇到政策進行調整的，新政策從公布之日起執行，不能用現行政策追溯改變以前政策形成的事實。第一種類型糾紛《農村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱“六十條”）和確定土地所有權和使用權的若干規定（1995年3月11日國家土地管理局發布）等法規基本能解決歷史問題，其后法律逐漸完善，有法可循，有法可依。第二種類型糾紛，可參考村組檔案、稅費檔案等佐證，依法解決。國家級法規不足的，可以查看地方出臺的條例、規定等。

4 開荒地面積

開展土地確權工作主要原由之一就是農村承包地面積不實，面積不實原因眾多：有折等分地、劃分“兩田制”的原因，也有預留“樹脅地”、磨牛地的原因，私開亂墾是主要原因之一。開荒有兩種類型，一種是在原承包基礎上拱地頭、鑲邊接袖增加面積；另一種是開墾荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源，也就是通常所說的“四荒”地。

第一種類型的開荒隱蔽性較強，涉及農戶多，很難界定。查看二輪承包臺賬，可分清每個村集體成員應得份額，基本可解決鑲邊接袖農戶多開荒面積；拱地頭面積可根據地塊情形確定承包時地塊位置。在采取措施上，這類形式的地塊開多少是允許的，沒有規定，地塊的價值不同農戶對此重視程度也不同，地塊越值錢，矛盾越難解決，而且這類地塊的界定尺度也影響第二種類型地塊的認定。

第二種類型的開荒又分為合理開荒和私自開荒。非平均發包的“四荒”地。依法承包“四荒”地，應保證承包者的合法權益，核實面積作為下輪承包的參考依據；私自開墾形成的耕地，因開墾者違反保護資源的相關政策法規應當依法收回，退耕還林、還草恢復原貌?；謴驮灿欣щy的，維持地塊現狀由地塊所有權單位發包等。