自發自還：化解地方債隱憂之良方？

江瑜盈

今年5月開始的地方債自發自還試點讓地方政府在政府舉債方面獲得更多主動權。8月21日，北京市完成了三期共105億元自發自還地方債發行。不過，地方債自發自還試點真的能夠讓地方政府以此化解財政危機么

渣打銀行一項最新的數據顯示，中國作為全球第二大經濟體總債務與GDP之比在6月底之前，已經超過250%，這個數字遠高于2008年底時的147%。部分外媒認為，中國快速的債務積累速度，有可能招致不良后果。

預算法四審稿件公布

審計署數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約11萬億元，而今年需要償還的債務占債務總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務或高達近2.4萬億元。財政部副部長王保安此前曾表示：“在財政收入增速放緩而支出剛性強的背景下，地方政府償債壓力會進一步加大。”

全國人大常委尹中卿則于8月表示，目前地方債的實際規模很可能超過30萬億元。尹中卿認為，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務并沒有全部審計到，地方債的實際規模有可能比審計數據多一倍左右。

毫無疑問，今年是地方政府償債壓力相當大的一年。就是在這樣的背景下，8月25日，備受關注的預算法修正案草案四審稿提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議。現行法律共計79條，草案四審稿增加至101條，并在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點。

“全國人大法律委員會經研究認為，草案三審稿已經對地方政府債務管理作出了比較嚴格的規范，明確了地方政府今后舉借的全部債務都應納入國務院報全國人大或者全國人大常委會批準的限額內，并編入預算，建議在此基礎上，為與中央批準的財稅體制改革總體方案做好銜接，對相關規定進一步修改完善。”全國人大法律委員會副主任委員安建在作草案說明時說。

草案四審稿進一步明確地方政府舉債只能用于公益性資本支出；明確政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按照基金項目編制；國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。同時增加規定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處理機制以及責任追究制度。

地方債自發自還試點

國家審計署通過去年6月數據發現地方政府負有償還責任的債務增長較快，部分地方和行業債務負擔較重，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高，部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。北京、重慶、貴州、云南、湖北、上海、吉林等地債務壓力最大，總債務率均超過80%，負有償還責任的債務率超過70%。

今年4月30日，國務院通過并印發《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，其中明確指出，規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

此后，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

8月21日，北京市完成了三期共105億元自發自還地方債發行，5年期、7年期、10年期品種的中標收益率分別為4.00%、4.18%、4.24%，投標倍數依次為2.78倍、2.68倍和2.62倍。

至此，今年試點的10個地區中已經有8個完成發債，僅剩下上海和深圳尚未發債。本輪試點的特點是引入了市場評級和信息披露制度，這有助于限制地方投融資活動的過度擴張。但從已發行債券來看，試點省（市）普遍采取的高評級、低利率方式遭到質疑，專家認為，“市場化發行方式”卻未獲得“市場化價格”，因此市場約束力還需進一步加強。

“這只是暫時現象，因為地方債自發自還剛開始試點，各省市的額度都很小，占地方財政的比重都不大。可以認為，試點階段的地方債本身都是沒有問題的，所以可以拿到比較低的價格。”招行總行金融市場部高級分析師劉東亮表示，債券發行利率是否合理，主要看是否采取了公開透明的市場化發行方式，而不是簡單地看利率水平的高低。

自發自還解債務隱憂？

近年來，地方政府債務規模急速擴張，潛在風險加大。這輪試點采取地方政府債券自發自還被認為是解決方案之一。試點地區不但要自行發行債券，而且要承擔債券還本付息責任，而不像之前一樣由財政部代還。這也意味著中央不再為地方信用做最后的兜底。表面看來，短期內地方債的風險可能增高，但這種變革所帶來的是地方債體系更加健康的發展，地方政府信用等級更加明晰，同時，地方的投資和管理方式也需要更加務實高效。而這背后最根本的要求是，地方債也要遵守市場規律。

雖然試點地區的債券發行工作進展順利，但是指望自發自還試點全面解決地方債務風險問題還不現實。相關報道指出，地方債發行能否做到真正的風險定價、第三方評級機構能否做到獨立、客觀的評級、地方政府能否建立穩定償債資金來源……諸多問題的解決還需要配套制度的進一步完善和市場約束的加強。

興業銀行首席經濟學家魯政委認為，在地方政府預算尚無硬約束情況下，如何給地方政府信用評級仍是挑戰，陽光舉債改革是循序漸進過程。

財政部部長樓繼偉28日向十二屆全國人大常委會第十次會議作今年以來預算執行情況的報告。報告指出，今年以來，財政部門在深化財稅體制改革的同時，切實加強預算執行管理，較好地服務了經濟社會發展大局。下一步，財政部門將建立健全地方政府性債務管理制度，防范財政金融風險。對地方政府性債務實行限額控制，嚴格控制新增債務，將地方政府性債務分類納入預算管理，建立債務風險預警及應急處置機制。

報告介紹，財政部門下一步將研究出臺加強地方政府性債務管理的意見，建立地方政府性債務管理統一制度框架。完善地方政府債券自發自還制度，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。endprint