無電地區電網投資風險識別及投資模式

曾鳴，韓蕊，劉宏志，薛松

(1.華北電力大學經濟與管理學院，北京市102206;2.國網山東省電力公司經濟技術研究院，濟南市250001)

0 引言

加快區域協調發展，深入推進西部大開發已成為“十二五”時期區域全面、均衡發展的重要戰略之一。經濟發展，電力須先行。截止2011年底，我國仍有93.6萬戶、387萬無電人口，主要分布在新疆、西藏等14個省(自治區)［1］，若不及時解決，將對實現“十二五”時期西部地區跨越式發展戰略目標產生重大影響。與此同時，無電地區大部為自然環境惡劣，貧困人口相對集中的偏遠地區，電力短缺嚴重制約著當地經濟發展和社會進步［2］。因此，切實解決電力供應問題對于促進偏遠地區農村經濟發展和精神文明建設，乃至實現民族團結和維護社會穩定都具有重要意義［3］。

無電地區電網建設是一項社會性強、投資規模大、涉及利益主體多的重要工程。由于受無電地區特殊的自然條件、地理位置、經濟條件等外部因素影響，因此無電地區電網建設面臨著建設成本過大、電網結構薄弱、供電可靠性差、供電半徑過大、電能質量差等眾多問題［4］，同時，資金來源較少、政策激勵不足、運營維護責任不清等客觀問題也制約著無電地區電網建設。因此，為實施和推進無電地區的電網建設，有效發揮政府在無電地區電網建設中的主導作用、電網公司的專業能力，以及促進用戶側可再生能源分布式發電技術的推廣應用，本文從傳統電網投建與無電地區電網投建的差異對比著手，通過識別無電地區電網建設可能面臨的風險，提出合理的無電地區電網投資模式，以期能夠為當前無電地區電網投資提供決策參考。

1 傳統電網投建與無電地區電網投建的差異

電網建設的根本目的是能夠滿足國民經濟和社會日益發展的電力需求。傳統的電網投建主要針對既定集中式電源開展的電網投資、建設、檢修及運營等工作，按照統一的電網投資和建設管理流程、技術規范及建設標準將電力大規模安全、穩定、可靠地傳輸到負荷中心。與傳統的電網建設相比，無電地區電網建設主要是指通過延伸電網，構建微網，推廣分布式發電等舉措實現無電地區用電從無到有的電網建設過程，通常用于解決無電地區居民的基本用電問題。具體來說，傳統電網與無電地區電網在不同階段主要存在著以下幾方面區別。

(1)規劃階段。傳統電網投建規劃中考慮的因素較為固定，需按照電源和負荷的位置進行專業化統一規劃;而無電地區電網投建則受外部條件影響，在進行規劃時考慮的因素較多，包括負荷大小、經濟、環境等因素，通常沒有固定的規劃模式。

(2)投資階段。資金是否充分是影響電網建設的關鍵因素。傳統電網投資一般是由電網公司獨立承擔;無電地區電網投建由于收益性差，難以保證回收投資，通常需要政府提供部分投資補貼，尤其是用戶側分布式發電，更需要政府乃至第三方投資商的資金或技術支持。

(3)建設及運營階段。傳統電網投建可按照一定的建設管理流程、技術規范和建設標準予以實施，建設進度較易控制，運行中也可通過大電網進行集中監控、調度和控制;無電地區由于自身地理環境因素使得建設難度較大，建設進度較難控制，而運行中也需根據前期建設情況，分別考慮電網延伸與用戶側可再生能源分布式發電的不同情況進行管理。

(4)營銷階段。由于傳統電網是基于并網運行統一運營，通過采取適當的營銷策略即可提高售電收益;而無電地區電網通常售電量較小，且電網維護成本較大，用戶對電力營銷的感知主要在用電服務方面，營銷策略較少且難以帶來明顯的售電收益。

通過以上4個方面的對比可以看出，無電地區電網投資通常耗資大、投資回收期長，甚至無法回收投資。單純的依靠電網公司進行投資，從長遠來看，會影響電網公司的整體收益，難以激勵其對無電地區進行持續的、大范圍的電網建設投資。因此，研究無電地區電網投資建設問題時，需考慮在投資力度能夠滿足無電地區電網建設需求的前提下，可能的投資模式有哪些，投資主體能否獲益等問題。

2 無電地區電網投資風險識別

2.1 項目風險

穩定、可靠的網架結構和聯網工程是電網延伸的技術支撐和保障，通常無電地區周邊城鄉電網網架結構薄弱，供電可靠性差;并且由于自然環境復雜，經濟狀況差，無電地區電網建設成本、后期運行維護成本較高。同時，利用可再生能源發電解決無電地區用電問題，也因無電地區的自然條件和人口分布而使得后期運維難度較大。因而，無論電網延伸方式還是可再生能源分布式發電方式，從項目投資建設到運營維護整個過程受到外部影響較多，無電地區電網建設項目將面臨較多風險，包括項目決策風險、項目設計風險、項目運維風險等。不同投資建設階段無電地區電網投建項目的主要風險及風險來源如圖1所示。

圖1 無電地區電網投建項目各階段風險及其來源Fig.1 Risks and their sources of power grid investment in regions without electricity

在決策階段，既需要安全的自然環境，也需要穩定的市場環境。因而對勘探設計風險防范、電力需求預測提出了更高的要求，形成勘探設計風險及市場風險。

在計劃與設計階段，傳統單一的投融資主體已較難滿足無電地區電網建設項目，容易引起融資成本高、融資可獲得性不強，從項目角度來看，具有一定融資風險。建設中巨大的資金投入常常需要向銀行貸款，如果利率上漲，會導致還貸資金的增加，帶來利率風險及還貸資金不足風險。除了資金方面的風險，項目招標工作最終選擇的參建單位若不能滿足建設要求，將發生招標風險。而項目合同一般涉及多個利益主體，合同的簽訂直接確定了工程的進度、質量要求等，因而存在合同風險。有些項目規劃選址期間有可能破壞生態環境，或者靠近珍稀動植物保護區，將造成環境破壞風險。此外，可再生能源發電屬于新興產業，政策風險對其投資階段的影響不可忽視。

在項目實施階段，業主需要對項目進行嚴格管理，如果因管理不善導致項目進度或質量與原設計方案發生偏差，將產生項目管理風險，直接影響項目的順利進行［5］。若施工單位沒有按照原定計劃完成，工期延遲;工程質量出現問題，沒有達到設計要求;技術不適用或與在建項目不匹配，則會分別產生施工進度延遲風險、工程質量風險、技術風險，從而增加整個項目的成本，推遲投資收益期的來臨，甚至導致項目投資失敗。此外，由于無電地區自然環境復雜，大幅度地增加了建設的技術難度，增加了項目成本，給電網建設項目的實施造成困難，給投資帶來巨大風險［6］。

在項目運營維護階段，由于前期投資巨大、建設成本高，電網企業的投資通常無法通過一般居民電價完全回收，若無相應電價補貼，則嚴重影響電網投資的可靠回收，發生電價風險。而無電人口通常分布較廣，電費回收管理存在客觀困難，并且傳統的“先用電，后付費”的用電結算方式增加了管理的難度，容易造成電費回收風險。

2.2 政策風險

2.2.1 現有政策

(1)宏觀經濟政策。黨中央、國務院始終對無電地區電力及經濟建設高度重視和支持，并相繼出臺了一系列有利于改善農村牧區生產生活條件，促進地區經濟和社會協調發展的相關政策［7-11］。這些政策為解決邊民、農牧民、無電人口在生產生活中存在的特殊困難和問題提供了有力支持。同時也為推進邊遠地區及農村基礎設施建設，增強其自我發展能力提供了政策保障。

(2)可再生能源發電政策。在總結我國可再生能源資源、技術及產業發展狀況，借鑒國際可再生能源發展經驗的基礎上，我國依據《可再生能源法》制定了一系列指導可再生能源發展和項目建設的規劃文件［12-13］。此外，國內各省也紛紛出臺了可再生能源發電補貼政策［14］。在相關政策的推動下，我國可再生能源發電技術水平不斷進步，產業實力明顯提升，我國可再生能源已步入全面、快速、規?；l展的重要階段。

(3)無電地區電網發展扶持政策。農村電網是農村重要的基礎設施，農村電網改造升級工程是加快改善農村民生，縮小城鄉公共事業發展差距的重要舉措。根據國務院相關政策精神，農村電網升級改造將主要通過加大資金支持力度，完善農網還貸資金管理，深化農村電力體制改革得到實現。在此基礎上，各省、自治區紛紛出臺配套政策［15-17］，加大投資力度，通過多種電網建設方式完善無電地區電力供應體系，解決無電地區人口用電問題。

2.2.2 存在問題

很多情況下，無電地區電網建設獲益性較小，投資主體較為單一，需要相關政策的引導，適時提供資金扶持或財政補貼。以上相關政策的出臺與落實，無疑將對建立市場導向的電網投建項目的商業化運行機制及無電地區電網投資模式的形成產生重要影響。然而面對電力體制改革環境，以及利用可再生能源技術進行電網建設這一新領域所帶來的機遇與挑戰，從政府的政策到具體項目的實施都存在一定的空白和發展空間。

首先，已出臺的政策法規中許多實施細則有待制定。例如，已有的《可再生能源法》屬于綱領性的法律文件，困難在于實施細節。而現有政策法規仍欠缺諸如并網定價機制、費用分攤措施、編寫可再生能源發展說明、可再生能源資源評估、并網以及其他國家標準等內容。

其次，投融資環境及市場化運作缺乏有效的政策引導。目前我國電網建設投資主體相對單一，社會資金投資通道一直未能打通，市場化運作模式尚未形成。一方面，無電地區的電網建設最主要的是體現社會效益，就這一層面而言，其投資應盡可能多地由國家承擔。然而，國家財政資金有限，可以考慮通過制定相應的政策，例如盡快出臺無電地區電網建設的還貸政策等，讓無電地區電網建設這一項農村公益事業的主要責任由國家和社會共同承擔。另一方面，雖然在我國電網的建設經營中已經允許引入外資，卻沒有進一步的實施細則出臺，缺乏電網投融資體制、運營體制改革的配套措施。特別是針對無電地區的電網建設投資，由于其成本高、收益少等特點，若無切實有效的政策引導及配套制度建設，電網多元化投資運營將無法實現。

此外，需要盡快出臺針對無電地區電網建設的科學、合理的電價政策。由于投資巨大、建設成本高，加之投資環境并不完善，對于投資方而言，一是還本付息缺口大，二是同網同價后高于常規電網建設的那部分供電成本沒有消化渠道。從全國各地區已經開展的電網建設項目情況來看，無電地區的電網建設普遍虧損，并且無法通過提升企業管理水平扭虧為盈，虧損的長期存在，很難實現無電地區電力的可持續發展。

3 無電地區電網投資模式分析

3.1 相關利益主體分析

為拓寬無電地區電網投資渠道，廣泛引入社會投資，本文提出的無電地區電網投資模式中可能涉及到的利益主體有:政府、電網企業、第三方機構(五大發電集團、專業新能源公司)、用戶等。從市場角度來看，各利益主體所處的市場地位不同，所起的作用也各異，準確地識別和分析無電地區投資模式中的相關利益主體，并明確各利益主體的權責，對擴大電網融資渠道，實現多元化投資和運營具有重要意義。

(1)政府。政府是外部環境的制定者和監管者，制定相關法律規章和政策制度以維持電網投資市場的秩序，出臺一些鼓勵投資、促進電力及新能源產業發展的政策和法規，協調和規范其他各利益相關者的行為。同時，在無電地區電網建設中，政府也是重要的投資者。

(2)電網企業。電網企業是電網建設項目的主要投建方［18］，在無電地區電網建設中其主要職責是通過投資電網延伸項目并承擔后期運維來解決無電人口用電問題。此外，隨著可再生能源發電項目的規劃和實施，電網企業可憑借已掌握的技術以及所具備的空間資源優勢，在保證原有業務不受損，原有服務質量有所保證的條件下考慮適時拓展新的業務，參與可再生能源發電項目的投資及后期維護。

(3)第三方機構。第三方機構主要指五大發電集團等可再生能源發電項目的可能投資方，以及當地新能源公司等項目后期運行管理的可能運維方。特別是在無電地區離網集中供電系統的管理中，第三方機構可以發揮很大的作用，它們都是電網投資建設項目直接利益相關者。

(4)用戶。無電地區居民享受供電服務的同時，需要繳納的電費將對家庭收入造成一定的影響。這就需要政府通過合理的電費定價政策和在用戶中廣泛宣傳促進其了解電費的用途和意義，提高節能意識，使得終端用戶對電網建設給予充分的理解與支持。

可以看出，政府、電網企業、第三方機構以及用戶在無電地區電網投資建設過程中作用不同，其權責在不同投資建設模式和階段中也不盡相同，因此，需要各方積極配合，尋求風險低、效益明顯、可行性高的投資建設模式，共同協作完成無電地區電網投資建設工作。

3.2 無電地區電網投資模式

3.2.1 電網延伸項目投資模式

結合無電地區電網延伸項目及政策風險分析，根據電網延伸項目中各利益主體自身特點和優勢，提出以下3類投資模式。

(1)政府全額投資。政府全額承擔項目建設資金籌集，電網企業承擔項目的建設、運行及維護工作。項目運行初期，考慮對電網企業實行電價補貼。

該模式的優點在于能夠充分發揮政府的資金渠道優勢，減少企業的資金壓力，規避了企業投資過程中的風險，有助于企業集中精力在其他業務上。然而該模式需要國家有充足的財政空間保障，并且中央與地方配套資金都需及時到位，同時，政府還需加強項目監管力度，落實資金使用情況。由于投資主體單一，在充分發揮政府資金渠道優勢的同時，也容易造成融資風險。

(2)政府與電網企業聯合投資。政府與電網企業共同承擔資金籌集，電網企業承擔項目的建設、運行及維護工作。項目運行初期，考慮對電網企業實行電價補貼。

該模式也有利于減少企業的資金壓力，有助于企業集中更多精力在其他業務上。能夠同時發揮多方的投資及管理優勢，有利于分散和轉移投資風險。然而，也要求國家具備一定的財政空間，企業有充足的投資資金或較強的投融資能力。

(3)電網企業全額投資。電網企業全額承擔資金籌集，并承擔項目的建設、運行及維護工作。運行初期或整個項目壽命期，對電網企業實行電價補貼。

該模式要求電網企業必須具備很強的投融資能力，具備獨立承擔融資、利率等風險的準備和能力。一方面，企業自籌資金，在緩解國家財政壓力的同時使得企業獨立性更強，能夠充分重視項目管理，有利于提高投資的運作效率。另一方面，由于企業自有資金有限，還貸壓力大，有加劇虧損的可能性，并且投資主體單一，也容易造成融資風險。

3.2.2 可再生能源發電項目投資模式

結合無電地區可再生能源發電項目及政策風險分析，根據可再生能源發電項目中各利益主體自身特點和優勢，針對項目建設的不同階段，提出以下投資模式。

(1)建設階段。

1)政府全額投資:該模式運作過程及特點與電網延伸項目投資模式(1)類似。

2)政府與企業(電網企業、第三方機構)聯合投資:該模式運作過程及特點與電網延伸項目投資模式(2)類似。此外，由于可再生能源發電超出電網企業原有業務范圍，導致電網企業投資積極性不高。同時，國家還需出臺相關補貼政策，以充分激勵電網企業或第三方機構參與投資的積極性。

(2)運行階段。

1)運行維護資金通過不同標準的電費及政府共同籌集:根據不同項目、不同地區制定電費標準，依靠業主向用戶收取的電費解決前期投資及后期運維費用，超出的成本由國家撥款解決。

該模式使得運行維護資金能夠通過項目初期制定的電費標準得以籌集，投資者能回收成本，提高其投資積極性。然而，用戶需有足夠的家庭收入承擔電費，同時國家需有充足的財政空間予以補貼。

2)運行維護資金通過同網同價電費及可再生能源附加費籌集:實施可再生能源法，按照電網內居民用電的平均電價，依靠業主向用戶收取電費解決前期投資及后期運維費用，超出成本通過加收可再生能源附加費向全國電力用戶分攤，附加費由電網公司代收［19-20］。

該模式同樣使得投資者能回收成本，提高其投資積極性，同時通過可再生能源附加費向全國電力用戶分攤，緩解了國家財政壓力。然而要求用戶需有足夠的家庭收入承擔電費，并且需要出臺合理的電價政策，以保障可再生能源發電的建設，具體的分攤工作也有待進一步細化及落實。

3)用戶不繳電費，承擔設備維修更換費用:主要是針對戶用光伏發電系統而言，一次性投資建設的可再生能源發電裝置資產歸用戶所有，甚至可推廣鼓勵用戶根據需要自由購買戶用光伏電源，政府按比例補貼。戶用光伏發電系統無須收取電費，后期設備維修更換費用由用戶繳納。

對用戶而言，該模式有助于減輕電費負擔，培養其自覺維護電力設備的意識。然而，要求用戶需有長期的用電需求及足夠的家庭收入以承擔設備維修更換費用。對投資運營方而言，用戶的用電需求以及對項目的認知、接受程度影響著項目投資與回收。

4 結語

無電地區電力建設工程是一項長期且艱巨的工作，本文通過識別無電地區電網投資建設過程中的項目風險與政策風險，在分析投資主體權責的基礎上，針對電網延伸與可再生能源發電2種建設方式提出了無電地區電網建設投資模式，并指出各種模式的運作過程及特點，為無電地區電網建設提供投資決策依據。此外，需要指出的是，在無電地區電力建設的過程中，還需根據各地資源實際情況，在充分利用當地政策框架，拓寬融資渠道的基礎上，兼顧各方利益，選擇經濟、實用、可靠的方案。

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