從檢察統一業務應用系統平臺看案件質量管理

張祥塍　侯超

2014年1月1日起，全國檢察機關統一業務應用系統（以下簡稱新系統）正式運行。該系統的運行順應了《刑事訴訟法》修改后加強檢察機關法律監督職能的趨勢，貫徹落實了《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）關于加強檢察機關對案件管理提出的新要求，符合檢察改革的新方向。同時，新系統的運行為全國各級檢察機關依法辦案提出了新的要求與挑戰。在依托新系統實現辦案信息化、規范化的過程中，案件質量的監督管理應放在首要地位。本文結合北京市人民檢察院第二分院（以下簡稱二分院）按照本院以北京市人民檢察院制定的《北京市人民檢察院案件管理辦法》（以下簡稱《市院辦法》）和二分院制定的《北京市人民檢察院第二分院案件管理辦法》（以下簡稱《二分院辦法》）為依據而制定的《案件質量監督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對案件進行質量監督管理的實踐，對在新系統運行之后如何更好地履行案件監督管理職責，作以下探討。

一、全國檢察機關統一業務應用系統簡介

全國檢察機關統一業務應用系統，是指由最高人民檢察院按照“統一規劃、統一標準、統一設計、統一實施”的總體要求組織開發，適用于全國檢察業務工作，融業務辦理、管理、監督、統計、查詢于一體，在各級人民檢察院互聯互通，及時、全面、實時、動態地交換數據的計算機信息系統。該系統不僅包括運行軟件，還包括硬件設施、通訊網絡、工作制度等一系列組成部分，實現了基于案卡和文檔的案件辦理、宏觀管理、質量監督、流轉功能、后臺管理、查詢統計、案件預警以及全國四級檢察機關一體化流程監控、數據流轉和數據匯總功能，同時在保證系統穩定運行的前提下，各地方報經最高人民檢察院批準可以統籌實際情況。新系統旨在加強對檢察機關辦案工作的動態監控和業務指導，保障辦案工作平穩健康發展、推動建立完善信息通報制度和信息共享平臺，切實提高檢察機關辦案效率。

同時，為了保障全國檢察機關統一業務應用系統規范、高效、安全、穩定運行，最高人民檢察院審議并通過了《全國檢察機關統一業務應用系統使用管理辦法（試行）》，要求案件管理部門負責對信息錄入、業務流轉、文書制作、流程管理等情況進行檢查，賦予了案件管理部門網上監管檢察業務的職能：案件管理部門設置流程監管人員，對網上信息填錄、文書制作、流程操作等網上業務辦理活動履行監督、管理、指導職責，與檢察業務部門的流程監管人員相互通報情況，并對網上業務監管情況予以通報；對于發現本院業務部門和下級院對口業務部門存在“未按規定在系統內填錄信息、制作文書”、“未按規定在系統內流轉業務”、“未按規定執行操作”等情況，案件管理部門流程員應當向業務部門提出監督、糾正意見，業務部門應及時核查、糾正并反饋情況；案件管理部門在網上業務監管活動中，發現同級偵查機關、審判機關存在違法行為的，應當督促業務部門履行監督職責；同時，案件管理部門發現本院和下級院的檢察長、副檢察長存在違反網上業務辦理規定的，應當提示，情節嚴重的，應當報告本院檢察長和紀檢監察部門。

新系統的運行在提高辦案效率、規范辦案流程與操作的同時，打破了舊有的檢察機關法律監督模式，將以往縱向的上級監督下級的“垂直線性模式”充實為上級監督下級、案件管理部門監督同級檢察業務部門的“網格式”監督模式，使“監督者更受監督”的要求落到實處。充分利用案件統一受理這一平臺，打破部門壁壘，針對可能存在漏捕、漏罪、漏訴、抗訴、立案監督等情況，通過案件提示建議書等形式，幫助業務部門挖掘案源線索，以有效助推法律監督的水平和績效，真正實現“以案管案”向“管案促案”提升。[1]

利用好新系統這一良好平臺不斷提高檢察工作信息化、科學化、規范化的同時，二分院在堅守保證案件質量的目標下，必須更好地堅持《管理辦法》的規定，進一步促進案件管理部門監督職能的發揮。

二、《管理辦法》之特色

為了更好地履行“統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評”的職責，實現全方位推進制度建設、信息化建設，統一和規范案件質量管理、努力實現案件管理工作的科學化、集約化、全程化、規范化、信息化，二分院按照《最高人民檢察院關于加強案件管理的規定》對案件管理部門提出的要求，依據《市院辦法》和《二分院辦法》，在2010年6月22日審議通過了《管理辦法》并于同年9月26日試行。在經過接近一年的試行之后，檢委會于2011年7月7日對該辦法進行了修改并正式施行。

如果說新系統的運行是對納入流程管理的案件實現程序上的監督的話，那么《管理辦法》則是從實體上和程序上真正做到了對檢察業務部門的法律監督。作為檢察機關內部重要的系統管理部門，案件管理辦公室在依法、公正、科學、高效、實事求是、有錯必糾、協調配合的原則下，擔當起對所有案件實體質量、程序質量的監督管理工作，對所有案件的質量考評工作、特定質量風險案件的實體審查工作，督促檢委會做出的關于案件質量有關規定的落實等重任。案件管理辦公室對于在日常工作中發現的偵查機關、審判機關在執法辦案活動中存在的重大問題、共性問題以及機制性問題，有權提出法律監督建議，將監督的觸角延伸至案前、案中與案后；對于發現的辦案質量苗頭性、傾向性問題，可以向辦案部門發出案件質量預警，既履行法律監督職能，又切實履行了服務職能；同時，案件管理辦公室可以根據實際需要安排專人對案件質量進行評議。

案件管理辦公室在對提交檢委會研究決定的案件以外的個案進行常規審查監督時通常采取事中監督和事后監督兩種方式。其中，對本院反貪、反瀆部門立案后擬撤案的案件、偵查機關或部門對不予逮捕持有異議或提出復議的案件、公訴部門擬決定要求偵查機關或部門撤案的案件采取事中介入監督審查的方式，對反貪、反瀆部門初查后決定不立案的案件、偵監部門決定不批準逮捕的案件、二審監督部門支持抗訴被法院駁回而又未提起審監抗、公訴部門決定撤回起訴案件、公訴部門決定改變強制措施的案件采用事后監督審查的方式。

同時，案件管理辦公室負責對首都檢察網辦案系統內各類案件的程序流轉進行跟蹤監督、預警提示，并根據預警提示督促承辦人按時結辦案件。對于辦案系統內超過法律規定時限仍未辦結的案件、辦案系統內法律文書使用不當或者錯漏明顯的行為及時向相關業務部門發出預警信息并接受業務部門的反饋結果，這樣由跟蹤監督、預警提示、督促辦案、接受反饋等環節構成了對案件質量全方位的監控。

三、新系統對檢察業務的實效

基于對新《刑事訴訟法》和《規則》的認真貫徹，二分院在新系統出臺之前，已經建立了良好的案件監督管理系統，但在實現推動偵監訴一體化方面以及對外接受監督、提高執法公信力方面還存在欠缺。新系統的運行在二分院繼續推行《管理辦法》的前提下將有助于上述問題的解決。

首先，新系統在實現業務信息網上錄入、業務流程網上管理、業務活動網上監督、業務質量網上考評的任務過程中加強了對執法辦案的全面、實時、動態監督管理，從業務部門受案時起即提醒其注重確保案件質量。

其次，新系統監督案件程序質量的功能與二分院《管理辦法》既監督案件實體質量，又保證案件程序質量的功能相得益彰。使業務部門真正接受到來自系統內部的監督與制約，促使案件管理辦公室更好地推動對辦案期限、辦案程序、辦案質量的管理、監督、預警工作，推動偵監、公訴、反貪等部門切實發揮打擊、預防、監督、教育、保護的職能。

再次，新系統對于完善“網格式”監督體系提供了更好的操作平臺。雖然案件管理辦公室與各業務部門都是新系統使用的管理部門，但是前者主要是對本院各業務部門的橫向管理，重在監督、統籌，從網上流程中時刻對各業務部門進行監督；后者對業務進行條線式的縱向管理，重在指導、管理，主管檢察長、業務部門主任、業務部門辦案人員之間形成由上到下的垂直監督。與此同時，實現了四級檢察機關一體化流程監控，辦案部門案件一經錄入，上級檢察院即可開始流程監控。這樣就在檢察系統內部形成了縱橫交錯的監督體系。

最后，新系統的運行在推動辦案科學化、信息化的同時，為檢察機關充分踐行群眾路線，加強與人民群眾的聯系與溝通提供了良好的平臺，在不斷對外接受監督過程中提高了執法公信力，樹立了檢察機關的良好形象。案件管理辦公室承擔著對外信息查詢管理工作，負責利用系統中可以公開的案件信息，按照法律規定和檢務公開的要求，依法適度對外提供查詢服務，接受案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人等相關人員和其他相關單位的查詢；對于人民群眾關注的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪以及其他關系民生的犯罪案件，案件管理辦公室應當在合法合理的范圍內積極向社會提供反饋信息。

四、以統一業務應用系統為依托更好的堅持《管理辦法》

案件管理部門對執法辦案活動進行在線監督也存在著局限性。在線監督主要采用節點控制模式，就是以辦案部門錄入信息、網上流轉案件為基礎，對受案、立案、采取強制措施、審查逮捕、審查起訴、法律文書制發、涉案財物處理等關鍵節點進行跟蹤，實施程序監控和形式要件的審查，保證業務辦理的規范性。由于相鄰節點之間必然留有間隙，對于一些發生在現場的執法活動，如強制措施的執行，涉案財物的查封、扣押、凍結，訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像等，實際開展的是事后審查，而不是臨場監督。[2]為了克服在線監督的局限性，案件管理部門需一如既往地堅持確保案件質量的目標，利用新系統這一良好平臺切實落實《管理辦法》：

第一，結合本院《管理辦法》、最高人民檢察院《檢察機關執法工作基本規范》，充分利用新系統提供的案件質量監控平臺，采取隨機評查、重點評查、專項評查等方式對本院各業務部門辦理的案件、投訴本院和下級院有關業務部門辦案質量問題的案件進行評查，以期發現、解決辦案中存在的問題，實現提高辦案質量和效率的目的。

第二，將個案評查與綜合評查相結合，更加突出綜合評查的功能。以往是通過隨機抽查和常規監督審查兩種方式控制案件實體質量，新系統運行后應采用對本院各業務部門辦理的案件進行定期評查的方式，對證據采信、事實認定、法律適用、程序規范、風險評估、文書使用和制作、涉案財物處理、辦案效果等方面進行評查，通過審閱案卷、實地調研等方式加強與相關辦案業務部門的溝通，可以每一季度或每半年組織一次集中統一的案件綜合評查。

第三，集中對案件質量進行評判、分析和研究，針對發現的疑難問題、共性問題，提出解決問題的對策和建議，為檢察長和檢委會提供參考意見。對年終考核為A類[3]的案件總結經驗，并將成熟的經驗和做法及時轉化為檢察業務工作機制，進一步指導辦案實踐。案件管理部門對于在工作中發現的偵查機關、審判機關在執法辦案活動中存在的重大問題、共性問題以及機制問題，提出法律監督建議。同時，案件管理部門需要通過新系統對辦案質量進行網上考評和案后評查工作，通過新系統所記載的辦案流程節點實時對檢察業務部門進行監控，從辦案程序、辦案期限、辦案質量等方面進行管理、監督和預警，加強對執法辦案的全面、實時、動態監督管理，規范執法行為，提高檢察工作質量和效率。

第四，加強案件管理部門與各業務部門的溝通與合作。各部門之間應當相互通報網上業務監督、管理情況。案件管理部門在對案件質量進行監督管理的過程中，對各業務部門出現的實體質量和程序質量問題應以口頭或書面形式要求相關部門糾正，不予糾正的應及時向主管檢察長報告。同時，各個業務部門應當分工負責、相互配合、相互制約、形成合力、協同高效，充分利用統一業務應用系統這一平臺把好質量關，確保案件的質量。

五、結語

通過全國檢察機關統一業務應用系統實現信息化辦案是檢察業務管理體制改革的重要內容，是加強案件質量監督的重要舉措，為強化檢察機關內部監督提供了良好的平臺。案件管理部門作為檢察業務管理體制中的重要一環，擔負著“監督、管理、協調、服務”的重要職能。在新系統運行之后，如何更好的貫徹《管理辦法》，在新系統提供的良好平臺上進一步加強監管能力，提高案件質量，是值得我們重視并探討的。

注釋：

[1]參見李應敏、王勝利：《基層檢察院如何構建案件監督管理新機制》，載《中國檢察官》2013年第10期。

[2]參見李鵬飛、徐俊馳、劉云：《案件管理與檢務督察銜接的理論限定與實踐路徑》，載《人民檢察》2013年23期。

[3]按照《北京市檢察機關案件質量考核辦法》規定，A類案件為適用實體法、程序法和辦案行為方面均達到規范化要求，辦案法律效果和社會效果特別突出的案件。