刑罰變更執行同步監督探索與應用

王忠瑞

修改后《刑事訴訟法》增加了檢察機關刑罰變更執行同步監督的職責，這不僅為監所檢察工作提供了發展機遇，也對派駐檢察機構履行法律監督職能提出了更高要求，同時在執法理念、執法機制、執法方式、執法能力上也提出了新的挑戰。近年來，尤其是修改后《刑事訴訟法》實施后，盤錦市城郊地區人民檢察院對刑罰變更執行同步監督進行了研究與探索，本文就刑罰變更執行同步監督的理解、同步監督機制的實踐、制約同步監督瓶頸性問題及工作建議進行探討。

一、對刑罰變更執行同步監督的理解

（一）同步監督的內涵

檢察機關建立同步監督機制，就是要在刑罰變更執行各環節，與刑罰執行機關、人民法院保持程序和實體運行上的關聯同步[1]。就刑罰變更執行過程而言，知悉、核實、糾違、查處構成了刑罰變更執行同步監督的全部內容。

知悉變更執行的數據是刑罰變更執行同步監督的基礎。檢察機關、刑罰執行機關、人民法院應當建立健全聯席、列席會議工作制度。派駐檢察人員也要經常深入罪犯學習、改造、生活“三大現場”，主動掌握罪犯日常考核基礎資料，為開展監督工作奠定基礎。

核實變更執行依據的真實性是刑罰變更執行同步監督的途徑。派駐檢察人員通過約談和查閱案卷材料、會議記錄、計分考核原始憑證、病殘鑒定和病歷資料等調查方式，初步了解是否存在違法問題。但核實不能越俎代庖，代行刑罰執行機關的行政審批，應當主要對罪犯的日常考核、獎懲評定、是否符合變更執行條件的認定，以及變更執行的呈請、裁（決）定的程序等進行監督。

糾正違法是刑罰變更執行同步監督的目的。檢察機關通過對刑罰執行機關提請過程中存在的違法問題發出糾正違法通知書、參加人民法院的減刑、假釋庭審活動，以及參加暫予監外執行病情鑒定等過程，及時就刑罰變更執行存在的問題，闡明檢察機關的意見，促使上述機關作出既符合法律規定，又符合公平價值追求的裁定或決定。

查處變更執行違法犯罪是刑罰變更執行同步監督的保障。對刑罰變更執行活動中的非常規現象，要跟蹤監控，深挖背后可能隱藏的違法犯罪問題，彌補檢察建議和糾正違法手段剛性不強的弊端。

（二）檢察機關對刑罰變更執行監督并非書面審

《刑事訴訟法》第255條和第262條規定執行機關應當將暫予監外執行書面意見和提請減刑、假釋建議書的副本抄送檢察院。對此規定理解和適用必須強調的是，對修改后刑訴法新增的刑罰變更執行同步監督職責不能片面理解為書面審。以往檢察機關主要是在執行機關作出提請決定以前介入，以檢察室為主審查執行機關提請材料，再向執行機關提出意見，并將意見附卷送人民法院。多年監所檢察實踐證明過往做法不僅要保留，監督觸角還應進一步延伸。

首先，檢察室是直接承擔監所檢察職責的基本職能部門，其監督主體地位毋庸置疑。以檢察室為主，監督執行機關刑罰變更執行活動符合檢察實踐，也有利于提高監督的針對性和實效性。

其次，檢察機關對刑罰變更執行監督是對活動全過程的監督符合立法本意。對罪犯提請減刑、假釋是刑法在執行刑罰活動中的具體運用，人民檢察院是國家法律監督機關，對刑法在實踐中運行的過程和結果進行全面監督是法律賦予其應盡職責。

第三，提請減刑、假釋活動是執行機關執行刑罰活動之一，人民檢察院對執行機關提請減刑、假釋監督提前介入，符合刑訴法第265條之規定。正如人民法院受理執行機關提請減刑、假釋案件后，要進行庭前調查、法庭審理、合議裁定等程序，檢察機關對刑罰執行機關提請減刑、假釋建議書和暫予監外執行書面意見進行審查，也并不僅僅是書面審，全過程審查監督才能更加有利于維護法律的公平公正。

（三）同步監督起點和檢察意見的規范化

減刑、假釋的條件在刑法中做了明確的規定，其實質要件除了執行刑期達到規定條件外，根本指標是確有悔改表現，刑罰執行機關對罪犯悔改表現主要采取的是計分考核辦法，當罪犯服刑達到規定的時間間隔和規定的獎勵分后，執行機關即召開分監區集體評議會議，啟動提請減刑、假釋程序。日常計分考核，不僅是執行機關啟動提請減刑、假釋活動的基礎，嚴格意義上講，也是減刑、假釋程序的起點。對罪犯日常計分考核是執行機關獄政管理活動的一項內容，貫穿于罪犯改造全過程，為此，以檢察室為主體的刑罰變更執行監督以罪犯日常計分考核作為起點是客觀的。

《刑事訴訟法》第255條和第262條規定，人民檢察院在收到暫予監外執行書面意見副本或者減刑、假釋建議書副本后，可以向決定或者批準機關、法院提出書面意見。書面意見抄送人民檢察院的從無到有，增加了一個關卡，增加了一個制約手續，豐富了檢察監督的手段，完善了檢察機關對減刑、假釋的監督機制。但不能將《刑事訴訟法》第255條和第262條規定的“可以”理解為可以提意見，也可以不提意見，應當理解為法律的一種授權性規定。法律賦予檢察機關的監督職權既是權力，同時更是一種職責，而是職責就應當履行，否則就會變成選擇性監督或者監督不作為[2]。為此，檢察機關應當對執行機關提請的減刑、假釋案件逐人審查，簽署檢察意見。對執行機關提請變更執行活動的檢察意見應以檢察意見書形式提出。檢察意見書一般應包括以下內容：（1）案件的來源、審查依據；（2）經檢察認定的基本事實；（3）檢察意見。應表述為：“XXX等X名罪犯符合減刑（假釋）法定條件，執行機關提請程序符合規定，檢察機關對執行機關提請XXX等X名罪犯減刑（假釋）意見無異議。”

二、同步監督機制的探索與實踐

（一）工作聯系機制上加強外部協調

檢察機關實現刑罰變更執行同步監督需要執行機關、人民法院的相互配合與協調。加強與外部的協調工作，與執行機關、人民法院建立常態化的工作聯系機制，是刑罰變更執行同步監督的基礎依據和保障。盤錦市城郊地區人民檢察院與盤錦市中級人民法院、盤錦監獄啟動建立了工作聯系機制，進一步完善聯席會議制度，為刑罰變更執行同步監督工作順利進行提供了溝通通道保障。與執行機關明確了檢察機關審查減刑、假釋、暫予監外執行案件的時間應當在執行機關決定提請（呈報）減刑、假釋、暫予監外執行之前，把監督的關口和措施提前到監獄提請（呈報）減刑、假釋、暫予監外執行階段，疏通了檢察機關的知情渠道，增加了監督調查的硬性措施，強化了監督的時空效力[3]。同時也避免了將不符合減刑、假釋、暫予監外執行條件的案件報送法院和決定機關而造成司法資源的浪費。就減刑、假釋案件而言，在庭前，經檢察機關指出減刑、假釋提請中存在的問題，由執行機關認真核實后予以糾正，避免進入審理程序而造成司法浪費，無疑符合訴訟經濟的原則，也避免了給法院造成案多人少的辦案壓力[4]。與人民法院對財產刑罪犯、累犯、受行政處罰罪犯減刑的原則、交付罰金數與減刑幅度的對應關系，以及職務犯罪等罪犯假釋具體條件予以細化，避免了法院審理工作的隨意性。

（二）監督程序上實行三級審查制

盤錦市城郊地區人民檢察院探索制定了刑罰變更執行檢察工作規范，實行檢察室檢察、法制檢察科審查、檢察委員會審核的三級審查制，在程序上實現了刑罰變更執行的同步監督。檢察室通過日常檢察，準確掌握罪犯考核獎罰情況及病情狀況，建立檔案，對罪犯日常考核實行動態監督。監區在擬提請（呈報）減刑、假釋、暫予監外執行時，將相關材料移送駐監檢察室，檢察室根據日常檢察掌握的數據逐人審查，參加監區長辦公會議，發表檢察室檢察意見，并將檢察情況三日內報送法制檢察科。法制檢察科對照監獄提請（呈報）減刑、假釋、暫予監外執行的罪犯名單、鑒定書等書面材料，在五日內對檢察室報送的材料及提出的檢察意見進行審查，逐人簽署審查意見。完成審查后形成書面審查材料，連同檢察室報送的材料一并提交檢察委員會進行審核。會議形成書面記錄，由檢察委員會委員簽字。法制檢察科為院檢察委員會減刑、假釋、暫予監外執行審核工作辦公室，負責綜合審查和與監獄相關部門協調工作，并代表本院參加監獄減刑、假釋、暫予監外執行工作評審委員會會議，發表檢察委員會審核意見，提交檢察意見書，同時將檢察意見書呈報上一級人民檢察院。

（三）監督措施上堅持“三查二談一報”、“現場監督”、“跟蹤檢察”、“親訪”等制度

司法實踐證明，對刑罰變更執行監督糾正報請相當重要，跟蹤監督實現無錯呈報更重要。盤錦市城郊地區人民檢察院立足監督關口前移，從刑罰執行變更的源頭抓起，防止只對減刑、假釋、暫予監外執行等問題書面審查和只注重并認可分數對減刑、假釋的決定意義，而不關注分數的由來，對三級審查制內涵進行豐富和發展，實行了“三查二談一報”檢察模式，在實體上實現了刑罰變更執行的同步監督。即對罪犯的崗位及表現現場核查，對罪犯的月考核檔案隨機抽查，對監區評議活動及時審查；與罪犯談話、與干警座談；季度減刑人員及幅度預審預報。建立罪犯日常計分考核監督臺賬，掌握罪犯的原始獎勵分、勞動崗位及罪犯獎懲情況。與三級審查中檢察室書面審理相結合從而使監督更加有力，實現了對罪犯日常考核獎罰實體內容的同步監督，從源頭上控制執法不公，筑起公正公平之堤。制定假釋罪犯跟蹤檢察辦法，實現監外執行監督的無縫對接。實行暫予監外執行罪犯親訪制，聯合監獄定期實地考察，全程了解罪犯病情治療情況，對回到社會的監外執行罪犯進行跟蹤監督。制定保外就醫病情鑒定現場監督制度，對每一名擬呈報保外就醫罪犯的病情鑒定和續保鑒定，檢察室派員與監獄紀檢監察部門一道進行現場監督，促使鑒定意見公平、客觀。

（四）開庭審理監督上規范出庭工作

按照人民法院審理減刑、假釋案件工作相關規定，法院開庭審理減刑、假釋案件，可以通知市人民檢察院派員出庭，有派出院的，也可通知派出院派員出庭，盤錦地區目前實行的是由派出院派員出庭。由于檢察室對被提請減刑、假釋罪犯及監區、監獄提請程序等情況掌握資料詳實、具體，利于庭審監督并發表意見，所以出庭人員由檢察室檢察人員組成。出庭前，派駐檢察人員對人民法院擬裁定減刑、假釋人員的公示情況進行監督，對人民法院移送的開庭人員名單及相關材料進行審核。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》的相關規定，受派出院指派出席法庭，對“六類”案件的開庭審理進行現場監督，依法行使詢問權、訊問權、質證權、當庭建議權、發表減刑、假釋案件同步監督檢察意見權（以檢察意見書的形式提出），同時行使對減刑、假釋庭審活動的監督權。人民檢察院收到人民法院減刑、假釋裁定書副本后，逐人審查，認為減刑、假釋裁定不當及對檢察意見未予采納的，提出糾正意見報上一級人民檢察院按規定程序處理。

實踐中，為解決人民法院或決定、批準機關在檢察機關按照規定時限提出意見之前就作出裁定或決定的問題，盤錦市城郊地區人民檢察院刑罰變更執行檢察工作規范中列舉了四種不予審查情形，規定了向人民法院通報機制。即有下列情形之一的，本院檢察委員會對監區或監獄本次提請減刑不予審核，并由法制檢察科將檢察委員會意見通報市中級人民法院審監庭和監獄有關部門：監區未將提請減刑相關材料移送檢察室的；監區召開監區長辦公會未邀請檢察室參加的；監獄未將提請減刑材料移送法制檢察科的；監獄與監區擬提請減刑罪犯名單不一致的。

三、制約同步監督瓶頸性問題

（一）從監督主體而言，存在基礎性短板，難以負擔刑罰變更執行同步監督的重度負荷

修改后刑訴法實施后，對刑罰變更執行監督轉為全過程監督，實際工作量明顯加大。僅就盤錦監獄減刑案件而言，每季度均有500余件，按照《人民檢察院刑事訴訟規則》第649條規定應當逐案進行審查，發現減刑、假釋建議不當或者提請減刑、假釋違反法定程序的，應當在十日以內向審理減刑、假釋案件的人民法院提出書面檢察意見，同時也可以向執行機關提出書面糾正意見。而目前盤錦市城郊地區人民檢察院院編制只有21人，從事檢察室工作的檢察人員配置明顯薄弱，在很短的時間內對每件進行審查，還要完成刑罰執行和監管活動及其他常規檢察職責，任務是艱巨的。監所檢察業務軟件的研發和應用等信息化建設緩慢，信息化水平較低。以完全不對等的力量履行著刑罰變更執行同步監督的重要職責，同步監督質量也自然要打折扣。現有檢察人員的年齡結構、知識結構也無法滿足專業化“六類”減刑、假釋案件開庭審理監督的要求。

（二）從監督依據來看，存在法律規定不完備，檢察機關同步監督無從介入

從減刑、假釋的實際運作情況看，罪犯是否確有悔改表現考量，由執行機關通過日常考核來評定。由于法律規定的模糊，可操作性不強，司法部制定了《關于罪犯計分考核獎懲的規定》，各地結合實際，制定更加具體化的日常考評辦法和細則，執行機關干警依據本地標準，直接負責決定著罪犯日常考核檔次和獎勵分數，確定罪犯獎勵分數基本都屬于執行機關自由裁量的范圍。而執行機關計分考核這一實質影響罪犯減刑、假釋的重要內容更多體現的是監管場所部門內部規章，難以上升到法律高度，檢察機關對于外在制約的法律效力介入實際較少，名為同步監督，實則泛泛而過，同時客觀上掩飾了一些減刑、假釋的不公和徇私舞弊現象，陷入非常尷尬的境地。

（三）從監督范圍分析，存在裁定監督缺失，直接影響檢察機關同步監督整體效能

修改后刑訴法實施后，人民法院對減刑、假釋的案件采取了書面審理與開庭審理相結合的方式。審理中很少關注分數由來和調查核實罪犯服刑改造的真實情況，尤其在案件日漸激增的狀況下，法院的審理也只不過是程序性審查而已，檢察機關對法院裁定的監督發揮不了應有的作用。而“六類”減刑、假釋案件的開庭審理在檢察系統尚無明確的規章制度加以約束，出庭監督并無具體的操作細則，導致部分檢察干警在出庭過程中對于庭審監督的認識不一致從而影響了監督效果。近年來，由于人民法院加大了對罰金刑的執行力度，對判處附加罰金刑的罪犯在減刑、假釋環節上直接或間接設定“關卡”，而執行機關、檢察機關、人民法院會簽確定的財產刑罪犯減刑原則設定有上下浮動范圍，導致法院對已交付罰金的罪犯減刑幅度自由載量權過大，給監管工作帶來了很多困難，也造成檢察機關同步監督的無奈。

上述問題無疑成為制約同步監督的瓶頸，亟待采取措施解決。

四、解決制約同步監督的建議

（一）強化自身完善，提高刑罰變更執行同步監督主體專業化建設

派駐檢察人員要結合檢察工作實際，進一步拓展刑罰變更執行同步監督工作途徑。完善內設機構設置，逐步建立正常的人員補充機制。根據派駐檢察機構現有人力資源配置情況，打破部門界限，成立一支專業的刑罰變更執行監督隊伍，使刑罰變更執行同步監督隊伍向專業化、規范化方向發展。改善執法條件，進一步完善檢察業務保障機制，人力、物力傾斜于檢察室。加強信息化建設，加大科技強檢的投資力度，研發應用刑罰變更執行同步監督軟件，實現與執行機關監管系統、監控系統聯網，發揮網絡平臺高效管理、動態監督的功能和作用。

（二）規范監督基礎，實現刑罰變更執行監督工作本身的規范

就減刑、假釋而言，其作為一種刑罰變更，當然的屬于刑法罪刑中“刑”的范疇，所以要遵守罪刑法定的原則，即法律無明文規定的不能作為罪犯減刑、假釋的依據。檢察機關的監督也應該只以法律為基礎。盡管刑法對減刑、假釋條件規定較為寬泛，留下很多空白地帶，但執行機關在彌補減刑、假釋法律空白所制定的司法解釋、部門規章，必須符合刑法的立法本意，也應有檢察機關的參與和監督。只有在執行機關、人民法院的細化規定有檢察機關參與并認可的基礎上，檢察機關才能實現同步監督在每個減刑、假釋案件中的覆蓋。防止在部門利益和權力擴張本能的驅動下，減刑、假釋法律空白留下的自由裁量空間被相應的部門細化為自身的種種甚至是不受監督的權力。

（三）拓展監督空間，探索減刑、假釋案件開庭審理監督工作模式

減刑、假釋程序本身是對原判刑罰的變更，屬于司法權的范疇，而司法權的被動特征決定了減刑、假釋程序不能由法院自行啟動而必須由作為訴訟一方的控方提出。因此，要改變由執行機關直接移送減刑材料、審判機關直接選定開庭案件的工作模式[5]。人民檢察院應當參與到庭審中去，充分發揮檢察監督職能。具體來說，檢察機關應擁有減刑、假釋異議權和減刑幅度建議權。賦予檢察機關參與程序之中的制約權力，擴大程序控制力，加重檢察機關在刑罰變更程序中的話語份量[6]。對于“六類”案件之外的減刑、假釋案件的審理監督，監所檢察部門和派駐檢察機構業務負責人應當列席法院審判監督庭對減刑、假釋案件合議會，改變監所檢察部門和派駐檢察機構在減刑、假釋裁定中處于程序外的“局外人監督”的被動局面。

注釋：

[1]孫存德、宋紅偉，《刑罰變更執行同步監督機制研究》，載《犯罪與改造研究》2011年第4期。

[2]袁其國，《監所檢察部門執行修改后刑訴法應注意幾個問題》，載《法制網》2013年1月14日。

[3]同[1]。

[4]徐金貴、徐建、張慶立，《檢察機關減刑假釋創新機制評析》，載《人民檢察》2012年第3期。

[5]黃萬成，《開庭審理減刑、假釋案件應先完善四項機制》，載《檢察日報》2011年9月20日。

[6]同[1]。