以剛性制度保障作風改進常態化

王軍棉　張紅

【摘要】黨的十八屆三中全會決定明確提出，要進一步健全改進作風常態化制度。作風問題具有頑固性和反復性，必須通過嚴謹的制度設計、剛性的制度約束，解決“制度失靈”、“制度適用”、“制度空轉”、“制度失軟”的問題，以保證轉作風常態化、長效化。

【關鍵詞】剛性制度 改進作風 常態化

【中圖分類號】D264 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會決定明確提出，要進一步健全改進作風常態化制度。作風問題具有頑固性和反復性，集中抓一段時間，就會取得明顯的成效，但集中整治過后，有時就會反彈回來而依然故我，不僅舊有的作風問題沒有改進，新的作風問題還可能以新的面貌被變異出來。這種風氣在反反復復中此消彼長，糾而復生，不僅沒有解決好作風問題，還可能適得其反地助長歪風邪氣。可見糾風之難，難在防止反彈。要使作風建設的成效得以長期鞏固，必須堅持“常抓”和“抓長”兩手，只有以剛性的制度約束、嚴格的制度執行、強有力的監督檢查、嚴厲的懲戒機制，才能推動形成祛歪風、樹良風的社會正能量，才能保障轉作風常態化、長效化。

提高制度建設的系統性以解決“制度失靈”的問題

制度建設是帶有根本性、全面性、穩定性和長期性的一種行為約束。習近平指出，制度既能管事也能管人，既能管現在也能管未來，我們最穩定、最有把握的就是制度。不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套。

目前在改進作風常態化建設的過程中，各地各部門都在競相出臺各種各樣的新制度，不僅名目繁多，而且制度創新的熱情始終高漲。某些制度聽起來還很“鏗鏘有力”，看起來還很“富有創意”，但制度落實的效果并不遂人意。僅以中央八項規定的貫徹實施來看，截止到2014年4月，全國共查處違反中央八項規定精神問題的就超過了3.6萬多起，被處理的有4.7萬多人，給予黨紀政紀處分的就達1.1萬多人。但這還僅僅限于中紀委網站上公布的數字，如果各地真拿遵規守紀的法條來劃線的話，恐怕這些數字只是冰山一角。值得深思，為什么如此多的制度在某些黨政干部身上失靈呢？

改進作風常態化建設拿制度做支撐，無疑是對的，但我們講的建章立制絕不僅僅是一大堆要求、規定和條例的簡單堆砌，更不是搞“制度崇拜”，制度也并非是越多越好，關鍵是要使各制度之間相互配套、能夠互補，制度鏈條之間要相互耦合、運轉協調。

從當前一些地方建立改進作風常態化制度看，只是一大堆制度擺起了“龍門陣”，陣勢挺大挺嚇人，但一些重要的制度因為缺少核心環節或者缺乏其他制度的有力支撐，而沒有發揮出其應有的作用。制度的系統性、配套性不強，要求籠統、責任不明。比如，早前就有一些制度沒有進一步完善，制度跟進很不及時；一些不適用當下情況的制度沒有廢止，制度滯后十分明顯；一些本該有制度規范的領域還存在大量的空白；新出臺的制度與過去的制度時常出現“博弈”；一些實體性制度缺乏程序性制度的支持，對“是什么”、“應該怎樣”規定的過多，對“怎樣做”、“違反規定如何處置”規定的少。盡管有些單位的制度滿墻掛，實質上被束之高閣，變成了應付上級組織檢查的“制度秀”。凡此種種，導致各項制度被人為的虛化、弱化和邊緣化。所以，必須提高制度之間的系統性，以確保改進作風收到實效。

要建立改進作風常態化的制度體系。改進作風是一個動態過程，制度目的越具體、目標越細化，“上有政策、下有對策”的空間就會越來越小。要堅持現實性與前瞻性的統一。要本著循序漸進的原則，立足于當前黨員干部出現的新情況、新問題、新矛盾，加強全局性、前瞻性的研究，制定改進作風的總體規劃，要有目標、有計劃、有步驟地實施，確保建立的工作機制能在今后較長時間內發揮積極效能。要堅持繼承性與創新性的統一。要把在群眾路線教育實踐活動中形成的好經驗、好做法上升為制度，繼續抓好落實，把不適應新形勢新要求的工作制度、工作程序，認真清理，該保留的保留，該廢止的廢止，該增加的增加，該完善的完善，對有空白的制度要加緊補充，對需要修訂的制度要進一步梳理，在繼承的基礎上不斷探索創新。要堅持系統性與實用性的統一。既不能片面追求工作目標而急于求成，也不能為了追求轟動效應而標新立異，更不能坐而論道、閉門造車、憑空杜撰，而只能在深入調查研究、準確把握規律、認真總結提煉、反復論證的基礎上整體推進。

要提高程序性制度的地位。在制度體系建設中，程序性制度占有非常重要的地位，具有相對獨立的價值，從某種意義上講，無程序則無實體，實體問題的解決只能在程序框架內才能推進。要改變以往制度建設重實體、輕程序，重內容、輕形式的問題，做到每項制度都要內容明確、要求具體、程序規范、操作簡便，突出量化、具體化標準，制度的程序必須是真運行，不能是假運行，也不允許隨意變通、變更程序去運行。要不斷強化制度的操作性和強制執行性，把令、禁、懲三要素滲透到每一項制度中去，形成改進工作作風的硬性約束、監督檢查、責任追究、懲戒懲處等制度體系，使之封閉循環、環環相扣、持續發力，增強制度的剛性，減少制度的彈性，當制度一經生效，就要確保制度貫徹不走樣，制度落實不變通，努力形成用制度管權、按制度管事、靠制度管人的長效機制，把以往“割韭菜”式的解決問題方式轉變成“連根拔”的方式，最大限度地解決制度缺位和制度失靈的問題。

提高制度設計的實用性以解決“制度適用”的問題

俗話說“十里不同俗，三里不同音。”作風建設制度的設計與適用必須要有的放矢，因地制宜，因事制宜，要針對各地實際情況來設定。比如作風建設中的“四風”問題，是中央歸納出來的匯總性的結論，“四風”的表現又因各地、各部門干部隊伍人員素質、所處工作環境不同而不同，因此，改進作風的規章制度必須“接地氣”，要“對癥下藥”。

但從實際操作來看，脫離本部門實際的改進作風常態化制度的“假、大、空”方案并不鮮見。有些是照搬照抄、簡單移植別人建立起來的制度；有些是單純從主觀愿望和理論原則出發建立起來的制度；有些是充滿了八股化、程序化、公式化、僵硬化的“空心菜”制度；有些是與本單位、本部門工作不搭界，不沾邊的制度；有些是因領導者的變更而變更的制度。這些制度看起來眼花繚亂，做起來不知所從，既影響了黨員干部對作風建設的參與，也使制度的實用性、穩定性大打折扣。只有著眼本單位的實際，有針對性的推陳出新，才能讓制度落地生根。endprint

要從群眾的強烈要求中推出整改方案。要深入群眾當中，廣泛聽取征求群眾意見和建議，自覺接受群眾評議，從人民群眾最關心的地方改起，從人民群眾最不滿意的地方改起，著重從思想、工作、生活等方面認真梳理，列出問題清單，使找出來的問題具體化、像自己，什么問題突出就著重解決什么問題，什么問題緊迫就盯緊什么問題，提出具體的“治浮、治假、治橫、治庸、治懶、治散、治貪”的整改方案。比如要到群眾困難最多的地方、到問題最多的地方、到矛盾最突出的地方、到工作最打不開局面的地方去辦公、去接訪、去調研；切實整治沽名釣譽、欺上瞞下的行為；切實整治擺架子、耍威風，斗狠氣，打官腔的行為；切實整治碰到困難就躲、遇到矛盾就推，當“甩手掌柜”的行為；切實整治大手大腳、揮霍公款、炫富擺闊的行為。各級黨委要對作風方面存在問題的黨員干部經常“敲木魚”、“拉袖子”，對問題嚴重的黨員干部要鐵面執紀，對不正之風和突出問題做專項治理，要善始善終，更要善做善成。要深入開展“講責任、講奉獻、講紀律”的作風建設主題活動。讓黨員干部長期侵染在向上、向善的氛圍中。嚴格要求自己，認真履行職責，正確對待成績，正確對待組織，踏踏實實做人，干干凈凈做事，清清白白為官，通過對身邊好人和好事的常態宣傳，使見賢思齊蔚然成風。

要以好的用人制度帶動好的風氣養成。要建立適用于本單位的職務與職級并行制度，讓每個要求進步的干部都能“各得其所”，讓埋頭苦干、真抓實干的干部真正得到重用，并用當其時，使他們的上進心和工作激情不因晉升中的“天花板”現象而長期受挫；要讓作風漂浮、嘩眾取寵的干部無以表功、受到貶責，使那些“壞榜樣”的力量無法滋長，失去“得寵”、“吃香”的市場。當干部們有了盼頭、有了奔頭，自然而然就會多些干的勁頭，少些歪的念頭，好的風氣便會不斷生長。

強化監督的嚴肅性以解決“制度空轉”的問題

下發連篇累牘的制度規定、重復一次又一次的禁令固然重要，但更需要的是強化監督檢查，如果沒有強有力的監督，就好比一把錘子攥在手里，沒有打在釘子上，手起錘落，只是虛劃了一道線，根本起不到任何作用。

從各級黨委監督檢查的實踐中看，“重部署、輕監督”是實際工作中比較常見和多發的問題。有些部門礙于情面不愿監督，總認為監督深了就是沒事找事、故意和誰過不去，就是給人家“穿小鞋”、“雞蛋里挑骨頭”，“狗拿耗子多管閑事”，滿足于“應付應付”、“差不多”、“過得去”。有的認為“虛監”、“假監”既不是失職也不是瀆職，“誰犯事誰挨板子”，跟監督沒太大關系。從群眾監督來看，其過程、環節、程序、機制都存在紊亂無序的問題，群眾監督手段單一、渠道狹窄、方法途徑缺乏創新，沒有形成一個簡潔便利、安全高效的群眾參與機制。以這樣的方式來監督，必然使監督流于形式。監督不力正是導致地域性、系統性、行業性不正之風的重要原因。要減少違反制度行為發生的幾率，必須加大盯控力度。

要建立監督的長效機制。找準重點人物開展監督，對領導干部和掌有實權的干部進行報告個人有關事項、述職述廉、民主評議、誡勉談話、經濟責任審計等監督，并把它作為一項經常性的工作來抓，要加強對領導干部“社交圈”、“生活圈”的監督，到群眾中明察暗訪，獲取領導干部八小時之外的真實情況，讓監督無孔不入；找準重點領域、重點問題開展監督。比如對三公經費支出、跑官要官、吃拿卡要、“政績工程”、“形象工程”和各種慶典活動會議、接受會員卡、商業預付卡等問題的監督，對改進文風會風、修建政府樓堂館所、公款吃喝、奢侈浪費情況的監督；對基層干部欺壓群眾、刁難群眾、執法中濫用職權、辦事不公、假公濟私、“做和尚撞鐘”習慣庸懶散行為的監督等等。使他們不敢濫用權力、不敢把納稅人的錢隨意“當紙花”，不敢陽奉陰違、不敢拿自己的“烏紗帽“開玩笑。要一個點一個點地推進，從細節入手，要一個標一個標的治理，步步為營，積小勝為大勝，久久即可見功力。

要激發群眾監督作風頑癥的熱情。要暢通群眾監督渠道，利用行風政風熱線、舉報電話、舉報網址，舉報信箱等技術手段，開辟“電子民主”的新渠道，充分發揮現代科技在作風建設中的作用；通過設立獎勵基金，鼓勵群眾監督舉報，獎勵一定要及時兌現不可拖延。對在舉報中發揮重大作用的舉報人要進行保護，本著慎重的原則，從獎勵的時間到獎勵地點的選擇，再到獎勵方式的確定，都要尊重舉報人的意愿，采取保密形式。對因在舉報中遭到報復、迫害的群眾實行經濟補償，以便維護群眾的特殊利益。通過對實名舉報者進行獎勵，推動建立反“四風”的長效機制；應在城市中心區設立戶外“建議亭”，降低群眾參與作風建設的成本，減少中間“梗阻”；各部門要及時將群眾的反映進行收集、分析、研判和處置，利用報紙、電視、網絡加大對好典型的宣傳力度，及時傳播改進作風“好聲音”，及時曝光不良行為，形成強大的輿論壓力，讓歪風邪氣無處藏身。只有讓“記錄儀”無處不在，讓“緊箍咒”越念越緊，才能把群眾的參與變成一種專業化、長效化的方式。

維護制度的權威性以解決“制度失軟”問題

一個制度或機制的生命力就在于執行，如果不嚴格執行，再好的制度都會流于形式、失去權威性。習近平指出，以前制度建設方面存在的一個突出問題，就是“一些規定變成了‘稻草人，擺在那里沒有用”，“制度一經形成，就要嚴格遵守”，“堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為”。

目前，規避和違反制度的事情屢屢發生，出現了一些部門使制度變“軟”、變“味”、變“松”的問題，其中一個重要的原因，就是某些制度的制定者常常又是制度的違反者、規避者、甚至是破壞者。現實中一把手不但可以輕而易舉把制度推翻，而且可以絕對地不受制約，往往的一句話、一個指示、一個批條，就可以逾越、規避、破壞制度。毋庸諱言，我們的許多制度出臺后，有的領導干部就是把自己當成了游離于制度之外、凌駕于制度之上的特殊人物，甚至“開小會研究大問題，開大會研究小問題，不開會研究關鍵問題”，集體領導被“打折”，發揚民主被“遙控”，制度在他那里就是一紙空文。“當權力公然藐視制度時，制度竟無以反制于權力，這是制度的悲哀”。如果制度不被執行和遵守，再好的制度也等于形同虛設。

要堅決破除領導干部的特權意識。作風建設要釋放上行下效的正能量，關鍵在于領導干部的示范引導。領導干部一般都是制定規章制度的指導者、操作者和拍板者，所以領導干部要以身作則，把自己置于全社會的監督之下，要帶頭依法辦事、依規做事、依制行事，樹立法律面前人人平等、紀律面前沒有特權、制度約束沒有例外的意識，要求下級做到的，自己必須首先做到，要求別人不做的，自己堅決不做，說到就要做到，承諾就要兌現，要言必信，行必果，堅持一級做給一級看，一級帶著一級干，切實發揮表率作用，只有做到“打鐵自身硬”，才會讓其他黨員干部跟上來、照著做。

要加大對違規干部的懲處力度。從嚴治黨，懲治這一手決不能放松。要堅持黨紀國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息。如果搞“四風”成本太低，有的人就會效仿違紀違規者搞不正之風。所以必須使違紀違法成為一種風險極高、成本極大的一種極危險行為。越是領導干部違反制度，越是要依法、依紀從嚴處理，視情節給予黨紀和政紀處分，加大追究力度和懲罰力度，嚴重的違紀行為，要以法律法規的形式公布于眾，使其名利雙失；對黨員干部違法違紀者不僅要嚴肅追究直接人的責任，而且還要讓主要領導負連帶責任，應該讓“放開干部出口”、“引咎辭職”、“辭退”、“免職”、“降職”、“降薪”、“調整不稱職、不勝任干部”變成常態化的懲戒制度，這樣才能夠達到震懾的目的，警示其他人不要“重蹈覆轍”，起到防微杜漸的功效。

以反“四風”為主要內容的群眾路線教育實踐活動，總有開始也一定會有結束，但是，加強作風建設卻只有進行時，沒有完成時。對于作風建設，群眾最反對“認認真真走過場”，最期盼“真真切切轉黨風”，因此，作風建設唯有靠剛性的制度作長久保障，形成長效機制，才能用換取的清風正氣，博得群眾的擁護。

（作者分別為河北工程大學人事處副教授，中共朝陽市委黨校副教授）

責編/張蕾endprint