公民參與治理的“協同效應”析論

謝曉光+公為明

【摘要】在實現國家治理體系和治理能力現代化過程中，公民治理現代化是基石和重點。從歷史經驗和當前實踐來看，中國公民參與治理的主要形式是“被動式參與”。要改變被動、實現治理目標，注重協同效應是良策。公民治理可以為當前國家整體層面的治理提供呼應和支持。通過深化改革實踐，構建強政府、大社會的協同治理模式是實現公民治理現代化的必由之路。

【關鍵詞】治理 公民治理 協同效應

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

中國自20世紀80年代以來，以小政府、大市場為指向的改革開放加速了政府與社會的分離。面對前所未有、錯綜復雜的國內外局面，十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。“治理現代化”的提出對中國意義非凡。因此，在實現這“第五個現代化”的過程中，在借鑒和反思西方治理理論與實踐的基礎上，探究當下中國公民治理的價值追求和可行道路，對于實現全面深化改革的總目標具有重要意義。

治理理論與公民參與

如今，治理理論被運用于分析政治、經濟、社會、文化等各種現象，成為理解當代社會現實的一種重要的工具。當代世界正在發生深刻變化，西方價值觀、市場經濟和自由民主主動擴展。在全球化的復雜背景下，國家和公民在社會發展中的作用難免獨木難支，探究更科學治國方式的努力一直在繼續。對于如何認識治理及治理理論，各方眾說紛紜。奧利弗·威廉姆森、詹姆斯·羅西瑙、肯尼思·華爾茲等分別從經濟學、政治學和國際政治學的角度對治理進行了詮釋。根據俞可平教授在《治理與善治》中的理解，“治理”一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。聯合國全球治理委員會對“治理”的定義具有很大的權威性。該委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理做出了如下界定：“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。

西方治理理論試圖消解傳統民族國家權力的統一性，明確主張多中心治理，試圖打破國家、公共部門與公民、私人部門的二元對立，提倡各行為體間通過談判，利用合作、共贏與信任的社會資本而最終形成一種自主治理模式。因此，治理在一定程度和范圍內，能夠彌補政府缺陷，推動政府與公民的良性合作，維護社會的安全與穩定；促進互信與法治，提高公共管理效率，增強社會公正與責任性；能夠設計制度規范，促進各個領域的自組織的相對協調；促使人們在變化的環境中培養較強的學習和創新能力。制度和規則是治理定義的核心要素，是連接治理行為體的紐帶。治理過程中的持續的互動就是要在國家、社會、組織和個人之間形成相互聯系和相互依賴。在中國，治理的指向是現代化，但是中國治理的現代化與西方不盡相同。

多中心治理是西方價值觀的一種直接反映。“談判”這個詞匯很敏感，是一種西方語境，可能不符合中國的實際，中國注重協商之下的民主集中制。此外，自主治理又具有相對性，沒有引領性或領導性，就沒有自主性，這是符合哲學思維的。而且西方的自主治理也有領導，西方最注重培養公民的領導力，這是最好的例證。西方政府的主導治理在大蕭條、世界大戰時期體現得淋漓盡致，在2008年金融危機期間更是發揮了力挽狂瀾的作用。

在治理理論中，公民參與治理是其中研究的焦點，代表了治理理論的發展方向和前途。公民治理理論是西方公共管理領域近年來興起的一種理論分析架構，它整合了政治學與行政學中的價值交集和理論融合點。公民治理的水平直接影響了國家治理的好壞，公民治理是整個治理體系的細胞。在西方，公民治理理論的主要觀點集中體現在美國學者鮑克斯的《公民治理：引領21世紀的美國社區》一書中。該書對公民治理理論框架進行了較為完善的建構，是公民治理理論的扛鼎之作。其理論建構體現了美國民主政治傳統中的地方政府、分散權力與責任性、行政專業人員與公民的有效合作三個基本特點。在這種政府的運作中，公民的參與程度很高，公民在社區治理中扮演積極的行動者，而原來在公共管理中的主導代議制讓位于包含社區直接民主的合作共治。但是，通向公民治理的障礙，一個是那些政治上或經濟上的強勢人物抵制公民參與，他們把公民參與看作是一個潛在威脅。另一個障礙則是代議民主的結構。而直接公民參與的形式能夠解決代議制民主責任轉圈子的問題。因此，實現公民治理，首先要解決的是讓公民參與進來的問題。

從公民參與治理來看，西方起步早，公民社會成熟發達，公民在治理中的主動性較高。相比而言，中國公民治理參與目前占主流的是“被動式參與”。被動式參與一般指在轉型國家的威權政治體制下，在傳統非西方文化傳統的背景之下，由于公民社會的不發達，公民“被動式參與”國家政府主導的治理活動的過程。被動式參與的優點是公民對國家和社會保持了較高的配合性，這體現為一種較高的社會穩定性，突出表現就是政治的穩定和政治抗爭的非自愿和非主動。但是基于這樣公民長久無法有效參與治理，久而久之便容易積累矛盾。因此，從長遠來看，“主動”和“被動”方式需要在公民治理的實踐中更好地結合起來。

公民治理中的協同效應

當然，治理的一般理論面臨諸多內在和現實的困境：提倡多中心治理，但是韋伯的官僚制理論作為一種有效的部門組織方式仍然發揮重要作用；它提倡公民直接民主，卻仍然需要間接民主并受其挾制；治理實施中的責任歸屬無法厘定；可行性、合法性、有效性、可控性的無法平衡很可能導致“治理失敗”。強權政治的存在依然對國內外的治理推進帶來重重考驗；治理的地域限制和文化差異決定了照搬治理套路很可能導致水土不服。其中，公民治理中主要問題就是各自為政，互不信任。治理的主導政府和治理的主體公民都存在自身的治理難題。政府的治理改革遲遲不能深入導致了公民治理低效和發展困難。權責分明的服務性政府任重道遠。面對治理理論和實踐的困境，要求在公民治理中必須找到新思維和新道路。endprint

協同效應又稱增效作用，由德國物理學家赫爾曼·哈肯于1971年提出，主要用來分析企業的生產活動。簡單來說，協同效應就是“1+1>2”的效應。協同效應的基本目標就是整合資源、提高產品質量和生產功效，降低成本。在作者看來，從理論的視角出發，公民治理中的協同效應是指轉型國家在邁向治理時代的過程中，在協作治理的理念下，參與治理的各方，尤其是公民與國家、公民與公民之間，能夠相互合作、相互信任、相互督促，以期能夠提高治理成效，降低治理成本，最終通過漸進改革實現國家治理現代化的過程。公民治理中的“1+1>2”，是要達到一個事半功倍的效果。本文認為，從公民治理的角度看，協同效應的內容主要體現在兩個方面：

公民與國家的協同、公民與公民社會（市民社會）的協同，這是兩條主要路徑。具體來看，外部協同體現在公民與公民的協同，內部協同體現在國家與公民的協同。在協同理念下，公民治理的領域主要包括如下幾個維度：國家（政府）層面、社會層面、社區層面、企事業單位以及非政府組織的治理。例如，在國家治理層面，治理的定位應該是完善中國特色社會主義制度，改進和完善政治體制和組織形式，推動經濟基礎與上層建筑更好地互動和發展。治理需要對各種利益進行調和，在改革逐漸進入深水區的時候，公民治理可以為國家整體層面的治理提供呼應和支持。協同效應的形式體現在內外互動，如全球治理中的國家、公民安全、外交政策與經濟的可持續發展；上下互動，這主要體現在中央和地方的互動平衡，政府與公民的溝通協調；跨區互動，主要是區域資源、市場、人員的交流與協作；以及隨信息時代而來的虛擬互動。其中虛擬互動是新形式和新工具，它很可能導致在中國大地上實現治理理論和實踐的變革。

協同效應的三個關鍵點主要體現在保持參與、健全制度和注重適度。其中參與是基礎，制度是載體和保障，適度是安全閥。協同效應的績效評估就體現在治理反饋上。一般而言，治理的績效主要表現在政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果。政治效果中的政治安全，即國家的根本政治體制安全是根本，經濟效果是基礎和主要表現形式，也是目前治理的重心。社會效果是歸宿，體現在社會的總體平和穩定，政府的合法性得到公民自覺認同。在公民治理領域，有負協同效應和正協同效應。民告官、群體事件的發生就是負協同效應，這直接體現了國家和公民的協同效應是負的，說明國家與公民之間的治理互動是有問題的。正面協同效應有很多，如國家經濟發展帶給公民生活水平的提高，人民群眾享受改革發展的成果，公民之間的團結互助等。

從歷史和實踐來看，中國需要探索和找到不同于西方的治理理論和模式，這并不是刻意追求中國特色，而是歷史和實踐使然。中國公民治理中的協同有豐富的文化傳統和經驗積累。中國古代封建王朝追求“天下大治”，這種天下大治基本體現在兩點：一是官民關系良好；二是人民安居樂業，生活得到基本保障。這兩方面都有協同的基因。首先，公民與公民之間的協同在中國有特殊深重的內涵。中國以血緣為基礎的家庭、家族關系，日常生活中的“關系”哲學，都體現了一種強大的公民治理力量，這種治理力量為實現社會穩定、經濟的騰飛發揮了至關重要的作用。人民的生活得到基本保障在中國目前已經實現。其次是官民關系，即公民與國家治理的協同。從中國的歷史來看，自古至今，中國的官民關系一直沒有得到理順，沒有實現良好的治理，這可能就是歷史周期率存在的主要原因。這就是需要解決的國家與公民之間的內部協同治理問題。而西方在歷史上的大部分時間都是大社會、小政府，強社會、弱政府，官民之間的對立緊張關系基本不存在，或基本不成大問題。

從公民治理協同的三個關鍵來看，目前廣大公民的參與治理主要是聚集在社區居委會、工會、企事業單位的黨組織和自組織系統（如農村的村委會、社委會、議事會以及公民理事會等）。廣大公民參與治理的主要方式是直接反映意見、座談會、聽證會、信訪制度、舉報檢舉等。公民參與治理一般通過二軌或三軌渠道。一軌渠道主要是通過人大和政協進行，但這只是少數人參與的公民治理，不能反映全部人的訴求和利益。而且，只有一少部分參與的公民治理形式活力也不夠，運行不暢，正如當年朱镕基在當選上海市長時所言，“現在政府機關盤大的不得了，里面人浮于事，很多人是不干活的”。還有一部分人是自愿被代表，所以就沒事可干了，最嚴重的就是瀆職、濫用職權。鮑克斯依據公民對公共事務態度的不同，將其劃分為三種角色：搭便車者、守門員和積極的公民。搭便車者對社區事務知之甚少，也不打算參與社區管理事務，因此讓別人作為代理人。守門員關注社區事情和政治，但只有當一些事情直接影響到他或者她的生活和利益時，他們才會親自參與管理。積極參與者則會主動參與社區公共生活，他們參加社區理事會或委員會，出席社區會議，在社區政策制定和執行中扮演重要角色。①公民治理模式需要大力培育“積極的公民”，幫助創造真正的自我治理的公民社區。②積極的公民蘊含了“政治人”假設，即政治可以真正成為每個人都參與的日常生活的一部分，而不只是代議制下由專家所壟斷的專業活動。

治理體系是黨領導下管理國家的制度體系。要真正實現公民治理中的協同效應，主要是靠制度驅動和制度創新，以制度驅動公民參與治理，最終來達到制度的不斷向前運動，在一定程度上實現國家的事、大家的事都是自己的事的效果，這也是協同治理的動力所在。西方代議制的制度驅動有內在缺陷，對選舉來講，說的通俗一點，有時就是有什么菜，給什么菜，公民就吃什么菜，其實是少數人的弱勢民主治理，有人形容美國總統也只是在較差的兩位中選擇一位較好的。從政治學的視角看，部門政治理論并不假定政府是一個作為整體的行為者，政府只是許多部門的綜合，而各個部門均有自己的利益，而政策過程就是各部門談判和協商的漫長過程。部門政治的漸進主義特征意味著政策機器是在一條既定的軌道上低速前進。因此，制度的變革非常緩慢，必須進行部門制度改革，實現大部制，精簡機構，加強協調，建設服務型政府。社會主義的一大優勢就是能夠集中力量辦大事，這是一種典型的國家主導型的制度驅動。只有實現不斷的制度改革創新，這個國家的前途才是光明的。只有健全公民參與治理的制度，才能聽民智、解民憂。未來重點是要通過政府斷腕改革來打通官民關系體制，惟其如此，各項治理才能實現協調推進。endprint