WTO框架下我國稀土出口管理機制探析

張群卉

(湖南科技大學商學院，湖南湘潭411201)

2012年3月13日美國、歐盟、日本就我國限制稀土出口問題，向WTO提起訴訟。2014年3月26日，WTO裁定我國限制稀土出口的做法有悖于WTO相關規則，我國在保護稀土資源的戰役中首戰告負［1]。雖然按照WTO的有關規定，我國有權在3個月內上訴，但勝算不大。我國現有稀土出口管理是否符合WTO要求?敗訴之后我國稀土出口管理機制該何去何從?這些都是亟待解決的問題。本文試圖結合WTO的有關規則對我國稀土出口管理現狀進行分析，探討如何合理合法地管理我國稀土的出口問題。

一、我國稀土出口管理現狀

自1998年起，我國對稀土出口施行配額管理。根據商務部下發的稀土出口配額文件，1999年，我國稀土金屬配額4875噸，氧化稀土配額7500噸，稀土鹽類配額37500噸，稀土永磁體配額1199.094噸，并提倡各地外經貿主管部門將本地區出口配額下達到出口效益好、產品附加值高的出口企業，適當向國有大中型生產企業傾斜［2]。從2006年開始，我國稀土出口配額逐步緊縮，政府根據世界市場80%的用量下達出口配額;從2008年開始每年分兩批對獲得配額的企業和配額數量進行公布;2009年之后，我國稀土監管政策更加嚴格。2010年全年的稀土出口配額比2009年減少了近40%。2011年，我國開始對稀土鐵合金、稀土初級產品實施出口配額許可證管理，限制初級產品的出口，促進稀土高附加值產品的出口，限額減少到30184噸;2012年開始根據生產企業的環保合規狀況來向他們分配配額，還將配額分為輕稀土配額和中重稀土配額。相比2012年，2013年全年總配額數略有增加，達到31001噸。稀土的出口關稅政策也在不斷地進行調整:2004年1月，取消稀土金屬出口退稅，并將稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機或有機化合物出口退稅率由17%、13%調整為5%;2005年取消稀土氧化物、稀土金屬等的出口退稅;2006年對稀土礦產品、稀土化合物加征10%的出口暫定關稅;2007年將稀土金屬等金屬原礦的出口關稅提高至15%，對金屬釹、鏑、鋱以及其他稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱等產品征收10%的出口關稅;2008年，進一步提高金屬釹等產品的出口稅率，到2011金屬釹的出口稅率已經調整到25%，并首次對金屬鑭、氟化鑭及按重量計含稀土元素10%以上的鐵合金開始征收25%的出口關稅;對氟化鋱、氟化鏑、氟化鑭、其他氟化稀土等產品征收15%的出口關稅［3]。2012年，又對鐠、釔金屬、氧化鐠以及鑭、鐠、釹、鏑、鋱、釔的其他化合物征收25%的出口關稅;對釹、鐠、釔的氟化物、氯化物、碳酸鹽類征收15%的出口關稅;對釹鐵硼速凝永磁片征收20%的出口關稅［4]。

二、WTO的相關規則

(一)支持我國現有稀土出口管理機制的條款

1.GATT第20條一般例外條款

GATT1994第20條一般例外條款包括GATT1994第20條導言，及(a)到(j)共10項具體措施。其中，第(b)、(g)兩項條款規定，GATT協定不禁止締約方采用或加強締約國“為保護人類、動植物的生命或健康所必需的措施”，以及“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”［5]。稀土是一種可耗竭的自然資源，且其開采和生產對我國環境造成嚴重污染，如果不加以管制，中國的中、重類稀土儲備很有可能在15至20年后開采殆盡［6]。而國內的環境也將繼續惡化，給人類、動植物的生命或健康帶來負面影響。因此，我國根據《礦產資源法》和《對外貿易法》，對稀土的開采、生產和出口環節所采取的限制措施合理合法。

2.GATT1994第21條安全例外條款

GATT1994第21條b款規定:“本協定的任何規定不得解釋為……阻止任何締約方采取其認為對保護其基本安全利益所必須的任何行為:(i)與裂變和聚變物質或衍生這些物質的物質有關的行為;(ii)與武器、彈藥和作戰物質的貿易有關的行為，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關的行為;(iii)在戰時或國際關系中的其他緊急情況下采取的行為。”［7]稀土是生產多種高科技軍工產品的必需物質，具有重要軍事意義，如若被恐怖分子等威脅國家安全的人員獲取，必將直接或間接影響國家安全。控制稀土等于在一定程度上控制了先進武器的生產，有利于保護國家安全。如果只管制開采和生產，而不管制出口，則會導致無法控制最終用途等問題，無法確保安全利益。因此，對稀土出口進行管制是保護我國國家基本安全利益所必要的，符合GATT第21條的規定。

3.GATT1994第11.2條(a)款

GATT1994第11.2條(a)款規定，“為防止或緩解出口締約方的糧食或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的出口禁止或限制”，可以不適用第11.1條“普遍取消數量限制”的規定［8]。該條款主要有三個要件:(1)管制的必須是必需品;(2)措施的實施是為了防止或緩解必需品的嚴重短缺;(3)限制措施具有臨時性。眾所周知，稀土是信息技術、生物技術、能源技術等高技術領域和國防建設的重要基礎材料，有“工業維生素”的美稱，是一種必需品。其次，稀土是一種可耗竭的自然資源，按照現有的開采速度，中國的中、重類稀土資源在15至20年后開采殆盡，在2040—2050年前后必須從國外進口才能滿足國內需求［3]。對稀土的出口實施管制可以在一定程度上延緩這一過程。只是我國的稀土行業至今沒能通過管制措施達到理想的狀態，無法在短時間內取消出口管制制度，也沒能對取消時間做出準確估計，故而“臨時性”這一特征還不明顯。

(二)不支持我國現有稀土出口管理機制的條款

1.GATT1994第11.1條

GATT1994第11.1條是關于一般禁止數量限制的條款，不僅禁止進口數量限制，還禁止出口數量限制，規定成員方不得實施帶禁止或限制性的出口配額或出口許可證等措施。因而除了GATT1994其他條款所規定的幾項例外，一締約國通過出口配額、出口許可證等措施對出口產品進行的數量限制或禁止都受到該條款的約束［9]。我國對稀土采取的出口配額管制就屬于對出口數量進行限制，與該條款是相違背的。

2.中國加入WTO議定書第11.3條

WTO新成員的加入WTO議定書及承諾屬于WTO法律體系的組成部分。因此，我國稀土出口管制若與加入WTO議定書及承諾不相符便是違背了WTO的規定。我國在議定書第11.3條中規定:中國應取消本議定書附件6所列產品所有的出口有關稅收和費用，或適用GATT1994第8條的規定。而附件6中一共羅列了84種產品，稀土不在其中。這使得我國的稀土出口管制與加入WTO議定書的承諾不完全相符。

三、政策建議

(一)完善稀土出口配套管理措施

GATT1994第20條(g)款的適用有兩個前提，一是不在情形相同的成員之間構成任意或不合理歧視，或構成對國際貿易的變相限制;二是數量限制措施與限制國國內生產或消費一同實施。根據此次專家組的報告，中國對稀土采取的出口限制措施并未與國內限制生產或消費的措施一同實施［10]。加上稀土的開采與生產過程極容易污染環境，中國完全有必要對國內的生產與消費加強管理，以起到良好的環保效果，同時也可以緩解出口管理的壓力。

(二)靈活運用出口許可證

WTO雖然對我國的出口配額制度頗有異議，在初審中裁定不符合有關規定，但是不帶禁止或限制性的出口許可證應該還是不在禁止之列。如果對我國的出口許可證制度加以完善，靈活運用不同的許可證，可以使出口管理事半功倍。例如一般許可證，政府在頒發的時候并不具有歧視性，一般情況下，只要企業申請即可批準，其作用主要是對出口進行管理，方便海關統計。我國的稀土配額其實每年都沒有用完，卻還要承受歐美日的指責，且大量的稀土被走私，吃力不討好。如果頒發一般許可證，就可以在一定程度上減輕企業無法獲得配額的顧慮，減少走私案件，方便對稀土出口進行統計和管理。同時也可以緩解國際輿論的壓力。

(三)充分發揮行業協會作用

相關行業協會應廣泛吸納學界、商界人士和有關政府官員，對稀土出口管制等領域問題進行深入研究和分析;將企業的觀點和運營情況總結成公眾評論和建議，提交有關政府部門決策參政;通過提供咨詢服務、工具、人力、指南，舉辦研討會等活動，幫助企業建立內部管制體系;利用報刊、書籍、網站等媒介，向企業宣講國家的有關稀土出口管理政策，使企業理解和支持這些政策，并幫助企業合法運營;舉辦稀土開采技術認證等活動，為合格者頒發榮譽證書;在國際上配合政府部門的國外活動，與其他國家的行業協會相互交流和溝通，向國外解釋本國實施稀土出口管理的原因，獲取他們的諒解與支持，并開展國際合作等［11]。

(四)指導企業建立自我控制機制

WTO規則所規范的主體是政府而不是企業。也就是說，政府對稀土進行出口管制可能不符合WTO的有關規定，但是企業本身對稀土出口進行限制則是WTO所能接受的。因此，有關政府部門可以引導企業根據我國的《礦產資源法》《對外貿易法》與稀土的開采、生產、消費計劃等建立內部守則，實施自我管制。具體的內部守則條款可以根據不同的企業而有所不同，但是基本原則應該保持一致，即在企業內部建立核查體系，確保企業的活動都符合國家的稀土產業整體規劃。不僅要在企業章程中寫明承擔遵守出口管制的責任和義務，還應該經常對員工進行有關出口管制方面的培訓，讓員工自覺遵守，并在日常工作中對企業和其他部門進行監督，對違法違規行為進行及時的制止或向有關部門舉報。同時，企業應對舉報人員設立獎勵機制，對違法違規行為進行通報［12]。

(五)建立稀土網上交易平臺

我國稀土行業“散、亂、差”等現象長期存在，導致稀土長期被賣成“白菜價”。可以由政府有關部門、行業協會或者大型稀土企業建立稀土網上交易平臺，發布稀土及其加工產品供求信息和相關企業信息，提供商務活動某些環節的網絡化環境，如交易平臺、投標招標、競買競賣、在線支付等，不僅可以通過充分競爭使得價格更加符合其實際價值，還可以為稀土交易提供便利［13]。

(六)建立出口關稅與配額取消機制

GATT1994第11.2條(a)款雖然允許締約國不受第11.1條“普遍取消數量限制”的約束，但是有一定的條件，其中之一便是限制措施具有臨時性。對我國來說，稀土出口關稅與出口配額許可證管理是出于解決我國稀土行業出現的“散、亂、差”問題、保護環境等目的而建立的。因此，當稀土產業呈規模化、集約化發展，行業生產秩序完全改觀，產業鏈條建立完善，稀土出口商品結構和稀土產業結構非常合理，環境保護措施非常完善之后可以逐步取消出口關稅與配額機制，轉而用行業進入管制、征收資源稅和環境稅等措施來引導稀土行業的出口，使我國對稀土出口的管理更加符合WTO的規則。

［1] WTO判中國一審敗訴 美日歐催中方放松出口［N] .環球時報，2014－03－28(09)：12.

［2] 中華人民共和國對外貿易經濟合作部關于下達1999年稀土產品出口配額的通知［EB/OL] .http：//www.110.com，1999－02－14.

［3] 2007—2011年稀土出口商品關稅稅率統計［EB/OL] . 豆丁網，http：//www.docin.com.

［4] 王利清.2011與2012年我國稀土商品出口關稅稅率對比［EB/OL] .中國稀土網站http：//www.cre.net.

［5] 劉漢鵬，趙航.GATT1994第20條中的引言及(b)(g)款的解釋［J] .國際關系學院學報，2004(5)：26－31.

［6] 泛亞有色金屬交易所.稀土出口配額制敗訴后的思考［EB/OL] .東方財富網，http：//finance.eastmoney.com.

［7] 毛驍驍.從GATT第21條看美國“匯率關稅”問題［J] .國際經濟法學刊，2006(2)：272 －290.

［8] 李潔.援用GATT第11.2條(a)款應注意的法律問題——以原材料出口限制案為視角［J] .世界貿易組織動態與研究，2013(1)：51 －58.

［9] 燕淑敏.WTO框架下中國稀土出口限制措施的抗辯困境［J] .經濟學研究，2013(11)：101.

［10] WTO初裁我稀土出口限制違規我國多年出口配額制度或將終結［EB/OL] .中國證券網，http：//news.cnstock.com.

［11] Ministry of Economy，Trade and Industry，Japan.Security Export Control System in Japan，Internet［EB/OL] .http：//www.meti.go.jp/policy/anpo/index.html.

［12] Manpreet Sethi.Export Controls in India：Essential Confidence Building Measures for Trade and Security［EB/OL] .SAGE journals online，http：//sas.sagepub.com.

［13] B2B電子商務平臺的主要功能與信息發布［EB/OL] . 道客巴巴網，http：//www.doc88.com.